Адміністративно-правові норми, їх структура та види

Залежно від складу адміністративно-правові гіпотези можуть бути прості або складні. Частіше зустрічається перший вид гіпотез.

Диспозиція — правило поведінки, що наказується нормою. Диспозиція в адміністративно-правових нормах викладається переважно як права, правомочності чи дозволу у виді розпоряджень, обов'язків, а також заборони й обмежень. Диспозиції, у яких формулюються одночасно і права й обов'язки, у нормах адміністративного права зустрічаються відносно рідко. Незалежно від того, яким образом сформульована диспозиція, вона завжди припускає нерозривність, взаємозв'язок прав і обов'язків, завжди вказує на те, як повинні (чи можуть) поводитися суб'єкти.

Характерна ознака адміністративно-правової диспозиції це імперативність, оскільки правило поведінки не може бути змінено за згодою учасників управлінських відносин. Значна частина диспозицій має посилковий характер, тобто для детальнішого роз'яснення правила поведінки треба звернутися до іншого правового акту. Таким чином формулюються диспозиції норм-зобов'язань і норм-заборон. Так, ст.168 Кодексу України про адміністративні правопорушення передбачає, що виконання робіт, надання послуг громадянам-споживачам, що не відповідають вимогам стандартів, норм і правил, тягне відповідну відповідальність. Тому прийняття постанови про відповідальність правопорушника пов'язано з аналізом стандартів, вимог тощо.

Взагалі стандарти, вимоги та інші технічні нормативи часто формулюються як диспозиції адміністративно-правових норм, тому ці норми слід вважати  «нормами з технічним змістом».

Існування норм такого виду обумовлено роллю, яку виконує державне управління, оскільки воно має забезпечити реалізацію загальнодержавних інтересів, з урахуванням галузевих, регіональних, міжгалузевих інтересів окремих організацій тощо.

В окремих випадках адміністративно-правова норма може мати й дозвільну диспозицію — коли законодавець дозволяє учасникам відносин домовитись щодо правила взаємної поведінки у сфері державного управління. Таким чином регулюються відносини при договорі на управлінські послуги.

Як правило, диспозиція адміністративно-правової норми у нормативних актах має абстрактну форму, хоч зустрічається й казуїстична форма, коли зміст диспозиції розкривається шляхом переліку дій, ознак та ін. (див., напр., ст. 173 Кодексу України про адміністративні правопорушення, в якій міститься перелік дій, що складає дрібне хуліганство).

Санкція, як елемент адміністративно-правової норми, встановлює наслідки її порушення. Кодекс України про адміністративні правопорушення в ст. 24 дає перелік таких санкцій: попередження, штраф, сплатне вилучення предмету, який став знаряддям вчинення або був посереднім об'єктом адміністративного проступку; позбавлення спеціального права, наданого даному громадянину; виправні роботи; адміністративний арешт. Але визнання юридичної особи суб'єктом адміністративного проступку обумовило появу нових видів санкцій — обмеження, або тимчасова заборона певного виду діяльності тощо.

Адміністративний штраф, що накладається на юридичних осіб, впливає на наслідки їх економічної діяльності, але за своєю природою він є правовим, і якщо застосовується до правопорушника органом державного управління, то є адміністративно-правовим. Цивільно-правовий штраф має компенсаційний характер (компенсувати заподіяний збиток), в той же час штраф, як адміністративно-правова санкція, застосовується з метою покарання, тобто має каральний характер.

 

2. Види адміністративно-правових  норм.

Адміністративне право  як галузь права складається з  величезної кількості правових норм, різноманітних за своїм змістом, цільовому призначенню та засобом правового впливу на регульовані суспільні відносини. Наприклад, диспозиція адміністративно-правових норм може виражатися у багатьох різноманітних вказівках. Санкція може передбачати заходи дисциплінарного або адміністративного впливу. Крім того, кожна адміністративно-правова норма має свої особливості, що виражаються у рівні узагальненості правил, що містяться в ній, їх юридичній силі та ін. У зв’язку з цим норми адміністративного права можуть бути розділені по групам та видам, тобто класифіковані.

В сучасній теорії права останнім часом поширюється думка щодо поділу норм права головним чином  на дозвільні й заборонні. Але  така класифікація не враховує особливостей адміністративно-правового регулювання  відносин, що складаються у сфері державного управління. Ці відносини надто різноманітні за своїм характером, тому не можуть бути упорядковані тільки двома групами норм.

Інфраструктура правового регулювання  управлінських відносин складається  з різноманітних за своїм характером норм, оскільки здійснити надійну організацію цих відносин за допомогою норм єдиного напрямку, наприклад, за допомогою лише забороняючих або тільки уповноважуючих норм неможливо.

У літературі іноді затверджується, що для адміністративного права  найбільш властиві норми зобов'язуючої орієнтації. Світовий досвід свідчить, що норми заборони можуть складати 5-10, а норми зобов'язання 10-15 відсотків від загальної кількості правових норм. Існує думка, що у суспільстві настає криза, як тільки кількість норм-дозволів у праві знижується до 50 відсотків. На жаль, останнім часом спостерігається тенденція до збільшення норм заборони, порушення яких тягне адміністративну відповідальність, у той час як є можливість замінити норми заборони дозвільними нормами.

Кожна норма, відрізняючи специфічними ознаками, існує і діє не сама по собі. Строгі системні зв'язки і залежності означають їх погоджене, комплексне і навіть «одномоментне» застосування, оскільки саме адміністративно-правові норми займають найбільший правовий простір у ланцюзі: закон - підзаконний акт - акти виконання - документ. Найчастіше не одна норма, а їхня сукупність, причому як однорідних, так і неоднорідних, створюють цілісний ефект адміністративно-правового впливу.

Сказане дозволяє додати розрізненню адміністративно-правових норм особливу значимість як у теоретичному, так і практичному відношенні. Воно проводиться не ізольовано від загальної класифікації правових норм, що дається в книгах, підручниках по теорії права і яка добре відома читачу.

Останнім часом були зроблені спроби провести класифікації адміністративно-правових норм з урахуванням нової практики і наукових розробок. Як критерії служили: предмет регулювання (норми матеріальні і процесуальні, що підрозділяються на адміністративно-юрuсдuкційні й адміністративно-процедурні), юридичний зміст (зобов'язуючі, що забороняють, уповноважуючи, що стимулюють, рекомендаційні), адресати, масштаб застосування, обсяг регулювання, внутрісистемні і загальнообов'язкові. З такою класифікацією в основному можна погодитися, хоча вона є недостатньо повної і не виражає всього різноманіття адміністративно-правових норм насамперед по характері їхній регулюючого впливу.

Класифікація адміністративно-правових норм переслідує мету більш точнішого  визначення змісту, функціонального призначення і ролі різних груп адміністративно-правових норм, що складають єдину галузь адміністративного права. В залежності від конкретних практичних цілей класифікації, можуть бути обрані різні критерії її здійснення. У теорії адміністративного права правозастосовної практиці найбільш частіше використовуються такі критерії класифікації, як: за спрямованістю змісту, за адресами або суб’єктами, за формою припису, за галузевою належністю, за межею дії, за ступенем загальності, за повнотою викладених велінь, за юридичною силою.

2.1. За спрямованістю  змісту

а) такі, що закріплюють  порядок утворення і правовий стан суб’єктів. Наприклад:

– Державну адміністрацію  утворює Президент;

– Державну митну службу створює Президент України. Положення  про державну митну службу України затверджує Президент України;

– Територіальні митні  управління створюються Кабінетом  Міністрів України. Створення, реорганізація  і ліквідація митниць та інших  митних установ здійснюється Державною  митною службою України за погодженням з Міністром фінансів України;

– Державне патентне відомство  України Державного комітету України  з питань науки та інтелектуальної  власності (Держпатент України) здійснює функції центрального органу державної  виконавчої влади в сфері правової охорони промислової власності;

– Державний комітет  рибного господарства України є  центральним органом державної  виконавчої влади, підвідомчий Кабінету Міністрів України, і входить  до складу агропромислового комплексу  України;

– Державний комітет  України по туризму (Держкомтуризм) є центральним органом державної виконавчої влади, підвідомчий Кабінету Міністрів України;

б) такі, що визначають форми  і методи управлінської діяльності, наприклад:

– головним завданням  Держпатенту України є: розробка ефективних норм і методів державного регулювання відносин у сфері охорони промислової власності; забезпечення фізичних та юридичних осіб інформацією про об’єкти промислової власності;

– Міністерство України  з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи відповідно до покладених на нього завдань: установлює форми і правила, бере участь у розробці стандартів щодо регулювання використання природних ресурсів, охорони навколишнього природного середовища від забруднення та іншого шкідливого впливу, забезпечення екологічної безпеки, визначає критерії, затверджує норми і правила з ядерної та радіаційної безпеки, транспортування і зберігання ядерних матеріалів і радіоактивних речовин, поводження з відходами, фізичного захисту ядерних матеріалів, конструювання та експлуатації обладнання атомних станцій та джерел іонізуючих випромінювань;

– Службові особи митних органів при виконанні покладених на них обов’язків взаємодіють з  представниками органів державної  виконавчої влади, місцевого і регіонального самоврядування, правоохоронних органів, підприємств, установ та організацій;

в) такі, що встановлюють порядок проходження державної  служби, права і обов’язки державних  службовців.

Як відомо, в Україні  діє Закон від 16 грудня 1993 року “Про державну службу”, яким визначається порядок проходження державної служби в державних органах та їх апараті (розділ 4). Стаття 24, регламентуючи проходження державної служби, просування по ній службовців, стимулювання їх праці, вирішення інших питань, пов’язаних із службою, проводиться відповідно до категорії посад службовців, а також згідно з рангами, які їм присвоюються”.

г) такі, що визначають способи  і порядок забезпечення законності в державному управління, наприклад:

– Держмитслужба контролює відповідно до законодавства України проведення митними органами дізнання у справах про контрабанду та здійснення ними провадження у справах про порушення митних правил;

– Міністерство України  з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи України здійснює державний контроль: за додержанням вимог законодавства з питань охорони навколишнього природного середовища, ядерної та радіаційної безпеки; за використанням і охороною земель, надр, поверхневих і підземних вод, атмосферного повітря, лісів та іншої рослинності, тваринного світу, морського середовища і природних ресурсів територіальних вод, континентального шельфу і виключної (морської) економічної зони України, природних територій та об’єктів природно-заповідного фонду України; додержанням норм і правил екологічної, ядерної і екологічної безпеки об’єктів ядерної енергії; додержанням правил зберігання, транспортування, застосування та поховання токсичних радіоактивних та інших особливо небезпечних речовин і матеріалів, засобів захисту рослин і мінеральних добрив, промислових і побутових відходів;

д) такі, що регулюють  управління окремими галузями (соціально-культурною, адміністративно-політичною тощо), державними функціями і територіями, наприклад:

– Міністерство України  з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення  від наслідків Чорнобильської катастрофи України відповідно до покладених на нього завдань: здійснює комплексне управління та регулювання в галузі охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання і відтворення природних ресурсів, забезпечення регулювання екологічної, ядерної та радіаційної безпеки;

– обласна, Київська, Севастопольська  міська державна адміністрація (далі державна адміністрація) є органом державної виконавчої влади відповідно в області, містах Києві, Севастополі;

е) норми, що встановлюють права і обов’язки громадян у  сфері виконавчої і розпорядчої  діяльності держави, у тому числі  адміністративну відповідальність за порушення громадянами своїх обов’язків. Це право на об’єднання в політичні партії і громадські організації, право на внесення пропозицій щодо поліпшення діяльності органів управління тощо.

2.2. За адресами  або суб’єктами 

– адресовані органам  державно-виконавчої влади;

– адресовані іншим державним виконавчо-розпорядчим органам;

– адресовані державним  службовцям;

– адресовані державним  підприємствам, закладам, організаціям;

– адресовані недержавним  об’єднанням, підприємствам, закладам;

– адресовані громадянам.

Наприклад, міністерства та інші центральні органи державної виконавчої влади, підприємства, установи, організації, господарські об’єднання, а також громадяни, яким у встановленому порядку надано право виготовляти, придбавати, зберігати, перевозити і використовувати предмети, матеріали і речовини, відкривати підприємства, майстерні та лабораторії, на які поширюється дозвільна система, повинні забезпечити її належну охорону і правильне використання у господарській діяльності.

2.3. За формою  припису

зобов’язуючі (приписні) – ці норми зобов’язують здійснювати певні дії при виникненні передбачених ними умов. Наприклад, під час прийому на роботу організація зобов’язана видати наказ; у разі одержання скарги громадянина орган управління зобов’язаний розглянути її в певний термін; для здійснення певних видів діяльності підприємства зобов’язані одержати ліцензію; підприємства, заклади, організації зобов’язані подавати податковим органам звіти за встановленою формою тощо;