Административно-правовое регулирование

 

б) определяемая для данного  субъекта исполнительной власти компетенция  включает его правоустановительные полномочия, причем не в виде простой констатации, а в конкретном выражении (например, перечисление вопросов, по которым могут издаваться нормативные акты). Пока данная проблема практически четко не решается,

 

Например, в Положении  о Государственном комитете Российской Федерации по поддержке и развитию малого предпринимательства, утвержденном Правительством Российской Федерации 28 октября 1995 года, предусмотрено, что  данный федеральный орган исполнительной власти вправе издавать в пределах своей компетенции в соответствии с действующим законодательством  нормативные правовые акты, обязательные для исполнения федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также организациями и учреждениями2 . Компетенция же этого органа определяется настолько различными формулировками, что определить границы его нормотворческой деятельности весьма затруднительно;

 

в) исполнительное (административное) нормотворчество используется преимущественно  в целях внутрисистемного регулирования, т.е. в интересах внутренней организации  механизма исполнительной власти (государственного управления);

 

г) используется механизм «делегированного»  законодательства, т.е. законодатель передает тому или иному субъекту исполнительной власти соответствующие правоустановительные полномочия, в обычных условиях относящиеся к исключительной компетенции законодателя. Этот институт у нас не развит, но его перспективное значение очевидно.

 

Главное состоит в том, чтобы в законодательных актах  непрямого действия был установлен конкретный адресат их исполнения с  одновременным определением объема необходимых для этот подзаконных нормотворческих полномочий.

 

Относительно ведомственного административного нормотворчества, весьма до сих пор развитого и  нередко далекого от соответствия требованиям  законности, тенденция такова: ограничение  возмож­ности установления ведомствами общеобязательных административно-

 

1 Собрание законодательства  Российской Федерации. 1995.№ 47.ст.4471

 

2 Собрание законодательства  Российской Федерации. 1995.№ 45.ст. 4320

 

правовых норм; делегирование  такого рода полномочий в отдельных  случаях со стороны субъектов  исполнительной власти, наделенных общей  компетенцией. Так, Правительство Российской Федерации приняло 10 февраля 1994 года специальное постановление «О делегировании  полномочий Правительства Российской федерации по управлению и распоряжению объектами федеральной собствен­ности».1

 

Таким образом, необходимы условия, не позволяющие чрезмерно расширять  сферу административного нормотворчества. С другой стороны, столь же необходимы и условия, позволяющие этому  виду правоустановительной деятельности развиваться в строгих рамках законности и государственной дисциплины.

 

Административно-правовые нормы  содержат в себе юридически обязательные правила поведения, адресованные прежде всего субъектам исполнительной власти (государственного управления). В качестве примера можно назвать нормы, содержащиеся в Законе о Правительстве Российской Федерации, в Указе Президента Российской федерации от 17 марта 1997 г. «О совершенствовании структуры федеральных органов исполнительной власти»2, в положениях о федеральных министерствах и т.п. Объясняется данная особенность тем, что на характер административно-правовых норм оказывают определяющее влияние природа и социальное назначение государственно-управленческой деятельности. Соответственно и в современных условиях основным объектом административно-правового регулирования по-прежнему остаются действия (поведение) исполнительных органов, их внутренних структурных подразделений, а также действующих от их имени должностных лиц. Административно-правовые нормы, следовательно, рассчитаны в „ значительной степени на регулирование организации и функционирования аппарата государственного управления.

 

Административно-правовые нормы, однако, не могут быть сведены к  чисто «аппаратным». Роль этих норм значительно более многообразна, что прямо вытекает из сущности и  назначения государственно-управленческой деятельности как формы практической реализации исполнительной власти. Соответственно аппарат управления «живет» не только и не столько интересами собственного бытия. Он повседневно связан как  с нижестоящими звеньями, так и  со всеми иными сторонами, действующими в сфере государственного управления, либо так или иначе затрагивающими ее интересы. В первом случае имеются  в виду различного рода государственные  по своему характеру образования (предприятия, корпорации, учреждения и т.п.), а  во втором — негосударственные образования  политического, социально-культурного, коммерческого типа, а также, что  особенно важно подчеркнуть, граждане.

 

           1Собрание актов Президента и  Правительства Российской Федерации. 1994. №8.Ст.593.

 

        2Собрание  законодательства Российской Федерации, 1997, № 12, ст. 1419. 54

 

Следовательно, регулирующее воздействие административно-правовых норм весьма масштабно. В этом их универсальность, как универсальна (в смысле масштаба) сама деятельность по реализации задач  и функций исполнительной власти.

 

При этом, конечно, надо иметь  в виду, что административно-правовые нормы не регулируют отношения между  гражданами.

 

                      Таковы наиболее отчетливо выраженные  особенности административно-правовых  норм. Эти нормы императивны, что  выражается в односторонности  содержащихся в них юридически-обязательных  волеизъявлений полномочных органов.

 

Что касается структуры административно-правовых норм, m она традиционна: гипотеза, диспозиция и санкция. Однако и здесь имеются определенные особенности. Так, не во всех случаях четко выражается гипотеза. Она нередко обнаруживает себя в виде юридических фактов (например, достижение определенного возраста, совершение административного правонарушения и т.п.). При регламентации деятельности аппарата управления она прямо не выражена, а предполагается в качестве условия соответствия этой деятельности установленной компетенции того или иного субъекта исполнительной власти, Диспозиция нормы — это предписания, запреты и дозволения.

 

 Санкция предусматривается,  как правило, в виде конкретных  мер дисциплинарного или административного  воздействия, причем далеко не  все нормы имеют таковые. Например, нормы, регулирующие управленческую  деятельность, исходят из того, что взаимоотношения между, вышестоящими и нижестоящими административно-управленческими работниками строятся на началах дисциплинарной власти. Санкции в данном случае содержатся в нормах общего характера, относящихся к институту государственной службы. С другой стороны, конкретные административные санкции всегда закрепляются в нормах, предусматривающих составы конкретных административно-пра­вовых правонарушений.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

§ 2. Виды административно-правовых норм

 

Административно-правовые нормы  различны по своей регулятивной направленности и, соответственно, по своему юридическому содержанию.

 

Существуют различные  критерии их классификации. Наиболее общий  характер имеет выделение двух основных видов этих норм: материальные и процессуальные.

 

Материальные административно-правовые нормы характеризуются тем, что  они юридически закрепляют комплекс обязанностей и прав, а также ответственность  участников регулируемых административным правом управленческих отношений, т.е. фактически их административно-правовой статус. В материальных нормах находит  свое выражение тот правовой режим, в рамках которого должна функционировать  система исполнительной власти (государственного управления), должны действовать участники  регулируемых управленческих отношений. Такие административно-правовые нормы  нередко называют статичными. Это, например, нормы, определяющие обязанности соответствующих  должностных лиц принять и  рассмотреть в установленный срок жалобу гражданина; нормы, определяющие основы компетенции того или иного субъекта исполнительной власти и т.п. Таким образом, материальные административно-правовые нормы определяют основы взаимодействия субъектов исполнительной власти и различного рода объектов управления, их взаимные юридические возможности.

 

Процессуальные административно-правовые нормы регламентируют динамику государственного управления и связанных с ним  управленческих отношений. Например, это  нормы, определяющие поря­док приема, рассмотрения, разрешения жалоб и  заявлений граждан;

 

порядок производства по делам  об административных правонарушениях  и т.п. Их назначение сводится к определению  порядка (процедуры) реализации юридических  обязанностей и прав, установленных  нормами материального административного  права в рамках регулируемых управленческих отношений.

 

В соответствии со сложившимися в юридической теории и практике представлениями о процессе и  процессуальной деятельности следует  акцентировать внимание преимущественно  на их юридической сущности, как  это имеет место, например, в отношении  уголовного и гражданского процесса. На подобной базе можно выделить административно- юрисдикционные  нормы,   регламентирующие порядок рассмотрения и разрешения преимущественно во внесудебной форме различного рода административно-правовых споров. Имеется в виду реализация административной юрисдикции, т.е. принадлежащих соответствующим органам управления (должностным лицам) полномочий по самостоятельной правовой оценке поведения лиц или организаций и по применению в необходимых случаях установленных мер административно-принудительного характера (например, производство по делам об административных правонарушениях).

 

Налицо, следовательно, правоохранительный аспект административно-юрисдикционных норм.

 

Но управленческая деятельность не сводится только к юрисдикционной. Существенна значимость, Например, подготовки и принятия управленческих решений, регистрационных, разрешительных и иных функций, широко используемых в процессе государственно-управленческой деятельности. Это также процессуальные действия. В силу этого административно-процессуальные нормы, регламентирующие многие позитивные стороны повседневной деятельности по управлению, прежде всего, практической работы аппарата управления, можно выделить в особую группу — административно-процедурные нормы. Это, например, нормы, содержащиеся в утвержденном Правительством Российской Федерации 28 января 1993 года Регламенте заседаний Правительства, определяющем основы формирования их плана, порядок их подготовки и проведения, оформления принятых решений1 .

 

Иногда выделяют регламентарные (регулятивные) и правоохранительные административно-правовые нормы. При этом забывается, что регламентация или регулирование — общее свойство любых правовых норм, в том числе и направленных на правоохрану.

 

Важное значение имеет классификация административно-правовых норм в зависимости от их конкретного юридического содержания. В ее основе тот или иной вариант метода административно-правового регулирования управленческих общественных отношении. С этих позиций выделяются следующие виды административно-правовых норм:

 

а) обязывающие, т.е. предписывающие в предусмотренных дан ной нормой условиях совершать определенные действия. Содержащиеся в такого рода нормах веления могут быть выражены как обяза­тельное предписание. Например, при приеме на работу в государственное учреждение администрация обязана издать приказ; при получении жалобы гражданина орган управления (должностное лицо) обязан рассмотреть ее в течение тридцати дней; возникающее общественное или коммерческое объединение обязано пройти регистрацию в органах юстиции; при проникновении в жилище против воли проживающих в нем граждан милиция обязана в течение 24 часов уведомить об этом прокурора и т.п.

 

В настоящее время управленческая практика исходит из необходимости  резкого сокращения прямых предписаний. Обойтись же без них реальный механизм государственного управления объективно нее может. Нельзя забывать и о  том, что само правовое регулирование  н своем ведущем проявлении сводится именно к правовым предписаниям, характер которых может быть различным.

 

В частности это выражается в том, что многие обязывающие (или  предписывающие)

 

1Собрание актов Президента  и Правительства Российской Федерации  1993 №5. Ст. 398

 

административно-правовые нормы  формулируются не в виде прямых обязательных предписаний, а лишь как определение  общих или специальных обязанностей участников регулируемых управленческих отношений. Так, в Законе от 18 апреля !991 года «О милиции» говорится, что  в соответствии с возложенными на нее задачами милиция обязана  совершать широкий круг действий (ст. 10);всего предусматриваются 24 варианта таких действий.1 По существу, такого рода нормами определяются основы компетенции субъекта государственно-управленческой деятельности. Применительно к граж­данам закрепляемые нормой административного права их общие обязанности являются элементом их административно-правового статуса;

 

б) запрещающие, т.е. предусматривающие запрет на совершение тех или иных действий в условиях, определяемых данной нормой. Запреты могут носить общий либо специальный характер. Например, общим является запрещение действий (бездействий), подпадающих под признаки административного правонарушения. Милиции запрещено применение специальных средств и огнестрельного оружия в отношении женщин (с явными признаками беременности), лиц с явными признаками инвалидности и малолетних (несовершеннолетних)2 и т.п. Это — специальный запрет;