Административное пресечение как мера административно-правового принуждения

После принятия жалобы к рассмотрению, суд вправе приостановить исполнение обжалуемого решения (действия). Данное обстоятельство дает возможность для предотвращения наступления неблагоприятных для гражданина последствий, связанных с исполнением обжалуемого решения.

При рассмотрении дел по жалобам на действия и решения, нарушающие права и свободы граждан для суда является важным решить следующий вопрос:

1. издан ли акт компетентным органом и в соответствующей форме;
2. соблюдены ли процессуальные и материально-правовые нормы;
3. соответствует ли акт цели, которую преследует закон;
4. что именно противоречит материальному праву в обжалуемом акте (решении)149.

После установления обоснованности жалобы суд признает обжалуемое действие или решение незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина и отменяет примененные к нему меры ответственности, либо иным путем восстанавливает его права и свободы. Также при установлении обоснованности жалобы судом определяется ответственность государственного органа, его должностного лица за действия, приведшие к нарушению прав и свобод граждан.

Решение суда, вступившее в законную силу обязательно для всех государственных органов, должностных лиц и подлежит исполнению на всей территории Российской Федерации. Однако в сложившейся на данный момент ситуации объем практического материала, подтверждающего работу механизма обжалования таких мер пресечения, как административное задержание, личный досмотр и некоторых других, в судебном порядке очень мал. Это происходит в силу того, что статья 246 КоАП РСФСР, предусматривающая, что «административное задержание, личный досмотр, досмотр вещей и изъятие вещей и документов могут быть обжалованы в вышестоящий орган (должностному лицу) или прокурору», вступает в противоречие с частью 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации, в силу которой «решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд». К сожалению, данная коллизия не была подвергнута разрешению Конституционным Судом, в силу чего актуальность данной проблемы остается по-прежнему на высоком уровне. Таким образом, представляется необходимым внести изменения в статью 246 КоАП РСФСР, для приведения ее в соответствие с Конституцией Российской Федерации и изложить ее в следующей редакции: «Административное задержание, личный досмотр, досмотр вещей и изъятие вещей и документов могут быть обжалованы в вышестоящий орган (должностному лицу), прокурору или в суд». Мы полагаем, что в данном изложении статьи 246 КоАПа РСФСР механизм защиты прав и законных интересов граждан, к которым были применены те или иные меры административного пресечения, будет реально работать, принося ощутимую пользу.

Судебный контроль за действиями органов, управомоченных применять меры административного пресечения, осуществляют и арбитражные суды. Вся деятельность арбитражных судов направлена на решение двух основных задач, стоящих перед ним:

1. защита нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов предприятий, учреждений, организаций и граждан в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности;
2. содействие укреплению законности и предупреждению правонарушений в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Одной из категорий дел, которая наглядно показывает каким образом арбитражные суды способствуют обеспечению законности в деятельности органов, управомоченных применять пресечения финансово-кредитного характера, являются споры о возврате из бюджета списанных органами, осуществляющими контроль за хозяйственной деятельность предприятий, учреждений, организаций, в бесспорном (безакцептном) порядке с нарушениями требований закона или иного нормативного акта. Так, например, Томским арбитражным судом в 1998 году было разрешено 9 дел данной категории, в 6 из них исковые требования были удовлетворены,  в 1999 году было разрешено 8 дел данной категории, в 4 случаях исковые требования были удовлетворены150.

Как видно из приведенного примера, практически  в половине случае арбитражный суд признает незаконность принятых нормативных актов и вынесенных решений. Данное обстоятельство свидетельствует о несоблюдении принципа законности в правоприменительной деятельности органов государственной власти. В свою очередь, значимость работы арбитражного суда по рассмотрению экономических споров, возникающих из административных правоотношений, поднимается на колоссальный уровень, так как данная деятельность представляет собой одну из форм обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Частное определение может быть вынесено арбитражным судом, если при рассмотрении спора будет выяснен факт нарушения закона или иных нормативных актов деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, должностных лиц. Оно должно быть вынесено в виде отдельного акта и направлено тому государственному органу или должностному лицу,  в компетенции которого состоит устранение допущенного нарушения закона. В соответствии со статьей 141 Арбитражного процессуального кодекса РФ государственные органы и должностные лица, которым направлены данные частные определения, обязаны в месячный срок сообщить арбитражному суду о принятых мерах.

Статья 7 Федерального конституционного закона «Об арбитражных судах» от 28 апреля 1995 года151 гласит о том, что решения, определения, постановления арбитражных судов обязательны для всех государственных и иных органов, должностных лиц, а также организаций и граждан, и подлежат немедленному исполнению на всей территории Российской Федерации.

Следовательно, содержание деятельности, осуществляемой арбитражными судами, состоит в проверке ими при разрешении экономических споров, вытекающих из административных правоотношений, соответствие правоприменительных актов и действий органов исполнительной власти и их должностных лиц требованиям законности и принятие мер по устранению обнаруженных нарушений действующего законодательства.

Таким образом, судебная власть уже не сводится только к рассмотрению каких-либо конкретных дел, предусмотренных нормами гражданского, уголовного и административного права. Судебную власть, как одну из ветвей государственной власти, характеризует «…не столько правосудие (в традиционном смысле), сколько юридическая возможность оказывать активное влияние на решения и действия законодательной и исполнительной властей, уравновешивать их. Вот эти-то полномочия, когда они предоставлены суду и активно используются судом, превращают его в мощную, стабилизирующую силу, способную защищать права и свободы граждан, оберегать общество от разрушительных социальных конфликтов»152.

3.3. Надзор прокуратуры  за деятельностью органов, управомоченных  применять меры административного  пресечения.

В ходе осуществляемых на современном этапе развития Российского государства реформ, особенно в политико-правовой сфере, на первый план выступает необходимость сформирования эффективно действующей системы законности и правопорядка. Как отмечает Л.А. Николаева: «Государственная и общественная жизнь должна быть организована так, чтобы требования соблюдения законности были абсолютно обязательны для всех – и для государственных структур, и для должностных лиц любого ранга, и для всех граждан»153.

Таким образом, в современных условиях развития общества прокуратура является одним из наиболее важных государственных органов, с помощью деятельности которого достигается единство и целостность государственного управления, а также законность данного управления, защищающая права, свободы и законные интересы граждан.

В соответствии со статьей 1 Закона Российской Федерации от 17 января 1992 года «О прокуратуре Российской Федерации» в редакции Закона от 2 января 2000 года Российской Федерации «О внесении изменений, дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации»: «Прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации». Деятельность органов прокуратуры осуществляется ими независимо от федеральных органов власти, органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений. Основными принципами деятельности прокуратуры являются принципы законности и гласности.

В деятельности прокуратуры реализуется воля государства, направленная на точное исполнение законов. Она характеризуется тремя взаимосвязанными элементами: императивностью, диспозитивностью и интегративностью154.

Императивный характер в деятельности прокуратуры проявляется в том, что она осуществляет надзор за исполнением закона от имени государства, следовательно, ее требования – это требования представителя государственной власти. В процессе защиты интересов государства и общества и проведении единой государственной политики в сфере укрепления законности прокурор не может допустить, чтобы нарушенное право оставалось невосстановленным. Вследствие этого, связывая свое решение непосредственно с законом, он от имени государства обязывает должностное лицо принять необходимые меры к соблюдению законности, устранению допущенных нарушений закона, а также ликвидировать причины и условия, приведшие к выявленным нарушениям. Таким образом, административно неподчиненный прокурору субъект обязан выполнить данные требования, что прямо закреплено в статье 6 Закона «О прокуратуре Российской Федерации», где предусмотрена обязательность исполнения требований прокурора.

Характер деятельности прокуратуры, в свою очередь, также обладает и диспозитивностью. Это выражается в том, что средства и способы устранения выявленных нарушений поднадзорный орган вправе избирать самостоятельно. Данное обстоятельство обуславливается тем, что у прокурора отсутствуют административно-властные полномочия, а именно право вмешиваться в оперативную деятельность поднадзорных субъектов. Прокурор вправе констатировать наличие в деятельности субъектов нарушений закона и требовать их устранения, а также причин, способствующих их совершению. Прокурором могут вноситься собственные предложения, даваться рекомендации по наиболее эффективному исполнению своих требований, но все же выбор окончательного решения остается за поднадзорным субъектом. Но диспозитивность прокурорской власти ни в коем случае не влияет на обязательность исполнения требований прокурора по устранению нарушений закона, а относится лишь к методам их устранения. Таким образом, диспозитивность также может способствовать выработке механизма принятия эффективных нормативно-правовых актов.

И, наконец, деятельность прокуратуры носит интегративный характер. Данное обстоятельство находит свое отражение в том, что прокуратура в своей деятельности опирается на весь механизм законности, а это, в свою очередь, способствует тому, чтобы весь механизм правообеспечения был полностью включен в дело и работал четко и слажено. В процессе выявления и устранения нарушений законности прокурор оказывает влияние на работу государственных и общественных органов, тем самым побуждая их к улучшению собственной правоохранительной деятельности, так и к консолидации усилий все правообеспечивающей системы. Интегративный характер в деятельности прокуратуры проявляется в координации (с иными правоохранительными органами) и взаимодействия (с органами власти и управления, общественными объединениями и т.д.).

Главной целью деятельности прокуратуры является обеспечение верховенства закона, единство и укрепление законности, защита  прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. В свою очередь, цели деятельности прокуратуры определяют и основные функции прокуратуры, которые представляют собой такой вид ее деятельности, который предопределяется социальным назначением прокуратуры, ее задачами характеризуется определенным предметом ведения, направлен на решение соответствующих задач и требует для своего осуществления использования присущей ему специальной компетенции или полномочий и правовых средств реализации.

Функция прокурорского надзора заключается в обеспечении возможностями и силами высшего надзора выполнения соответствующими органами их обязанностей по соблюдению этими органами и подконтрольными им организациями, должностными лицами и гражданами требований закона, принятия ими надлежащих мер к нарушителям закона и по устранению ими допущенных нарушений; в разработке на основе анализа нарушений законности, предложений по их предотвращению и недопущению в дальнейшем155.

Одной из основных функций прокуратуры является надзор, что и определяет предназначение прокуратуры в государстве. В области обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти, в том числе и органов, управомоченных применять меры административного пресечения, органами прокуратуры осуществляется надзор за  исполнением законов и соблюдением прав и свобод гражданина. Таким образом, можно выделить два основных момента, составляющих содержание прокурорского надзора в данной сфере. Во-первых, прокурорский надзор состоит в наблюдении за законностью решений, принимаемых должностными лицами органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также издаваемых ими правовых актов. Во-вторых, прокуратура не только осуществляет наблюдение за законностью решений органов исполнительной власти и их должностных лиц, но также активно принимает меры к непосредственному устранению нарушению закона и способствовавшим им обстоятельств, восстановлению нарушенных прав и привлечению виновных к ответственности. Для осуществления данных действий прокуратура вправе использовать все принадлежащие ей полномочия и средства.

Осуществляя общенадзорную деятельность, наряду с иными полномочиями прокурор в пределах своей компетенции вправе проверять законность и обоснованность административного задержания граждан и применения соответствующими государственными органами и должностными лицами мер воздействия за административные правонарушения. В случае признания задержания незаконным или необоснованным, прокурор своим постановлением освобождает задержанного (это правило применимо в отношении лиц, задержанных в административном порядке несудебными органами). Если прокурор признает незаконным административное задержание, произведенное судом, он вправе опротестовать это решение суда, но не вправе освободить лицо своим постановлением.