Административное право в правовой системе

Сфера государственного управления не изолирована от действия норм других отраслей права, которыми регулируются возникающие в ней общественные отношения, не охватываемые предметом  административного права. Так возникает  взаимодействие различных правовых отраслей.

Наиболее тесно административное право взаимодействует с конституционным  правом. Будучи ведущей отраслью российского  права, конституционное право закрепляет основные принципы организации и  функционирования исполнительной власти, место ее субъектов в государственном  механизме, правовые основы их формирования, взаимоотношений с субъектами других ветвей единой государственной власти (ст. ст. 10, 11, 71 - 72, 77, 83 - 88, 102 - 103, 110 - 117, 125 Конституции РФ); права и свободы  человека и гражданина, значительная часть которых практически реализуется  в сфере государственного управления (ст. ст. 85, 103, 111, 117 Конституции РФ) и  т.д. ⁵

Многие стороны организации  и деятельности механизма исполнительной власти определяются федеральными и  иными законодательными нормами. Административное право исходные начала берет в  нормах конституционного права, детализирует и конкретизирует их, определяя правовой механизм реализации прав и свобод граждан, компетенции различных  звеньев системы исполнительной власти; административно-правовой статус конкретных участников управленческих общественных отношений и административно-правовые средства его защиты; формы и методы государственно-управленческой деятельности, основы ее отраслевой и межотраслевой, региональной и местной организации и т.д.

Гражданское и административное право нередко с внешней стороны  регулируют сходные общественные отношения  имущественного характера, ориентируясь на преобладающее значение тех или  иных элементов метода правового  регулирования (на началах договора либо административного предписания).

Аналогично решается вопрос о соотношении трудового и  административного права. Трудовые отношения - основной предмет трудового  права - возникают, как правило, на основе односторонних административных актов, которым предшествуют соглашения, в  том числе и об условиях будущей  работы. Правовой акт полномочного должностного лица требуется и для  прекращения трудовых отношений, для  юридического оформления субъективных прав, связанных с трудовой деятельностью (отпуск, выход на пенсию и т.п.). Особенно тесно взаимодействие норм административного  и трудового права при регулировании  государственно-служебных отношений.

Наиболее сложно проведение граней между, например, административным правом и такими отраслями, как финансовое, земельное право. Механизм их соотношения  таков, что фактически значительная часть отношений, отнесенных к предмету названных отраслей, регулируется нормами  административного права и свойственными  ему правовыми средствами. Так, например, финансовое право широко применяет  метод запретов, характерный для  административно-правого регулирования. Нормы, регулирующие статус финансовых органов, являются одновременно нормами  административного и финансового  права. Организация деятельности финансовых органов определяется административным правом, которое преимущественно  регулирует управленческие отношения  в области финансов, в то время, как финансовое право - сами финансовые отношения, являющиеся особой разновидностью экономических отношений.

Весьма глубока связь  административного права с новой  правовой отраслью - таможенным правом. Организация управления таможенным делом, статус и система таможенных органов, ответственность за административные правонарушения, посягающие на нормальную деятельность таможенных органов, - эти  и другие аспекты, связанные с  таможенной деятельностью, регулируются нормами административно-правового  характера.

Многогранна связь также  между административным и налоговым  правом. Установление основ налоговой  системы РФ, статус, организация  налоговой службы и ряд других вопросов налогового дела и налогового права регулируются нормами административного права. ⁶

Таким образом, отчетливо  проявляются глубокая и многогранная связь и взаимодействие административного  права со многими отраслями российского  права. Эта взаимосвязь, переплетение норм различных правовых отраслей - закономерные явления, отражающие сложный  процесс формирования и функционирования российской правовой системы юридических  отраслей знаний, в том числе и  административного права, в новых  социально-экономических и политических условиях.

2.2 Соотношение административного права с другими отраслями права

Для понимания предмета административного  права важным является определение  места административного права  в правовой системе РФ. Административное право тесно взаимодействует  с другими отраслями российского  права. Оно охватывает своим регулятивным воздействием широкие области государственной  и общественной жизни. Как отметил  французский административист Г. Брэбан, нет таких секторов общественной жизни, которые выпадали бы целиком из-под сферы «административно-правового контроля». И далее: «…административное право есть право живое, глубоко укоренившееся в обществе, вошедшее в быт и сознание современного человека». ⁷

Мнение западного ученого  в принципе справедливо и для  наших условий. Служебная роль административного  права - юридического «спутника» исполнительной власти - сохраняется в период реформации государственных институтов. И меньшей  она пока что не стала. Конечно, процессы демократизации и перехода к рынку  затрагивают содержание административного  права, но не лишают его роли одного из необходимых и в новых условиях юридических регуляторов общественных отношений. В качестве такого рода процессов  можно назвать, например: сокращение масштабности централизованного (общефедерального) административно-правового регулирования, отнесенного к совместному ведению  Российской Федерации и субъектов  федерации; существенное возрастание  роли региональных регуляторов; усиление значимости норм-программ и рекомендательных норм, равно как и административно-правовых дозволений; «выход» на приоритетные позиции управленческой деятельности контрольно-надзорного и правоохранительного  характера; обеспечение реальной, а  не декларативной самостоятельности (начал самоорганизации) на всех уровнях  государственной организации и  т.п.

С помощью норм административного  права решается и задача укрепления правопорядка. Тут особая роль отводится  институту административной ответственности, а также административному процессу. Важнейшее значение при этом имеет  то, что с помощью административной ответственности все в большей  мере осуществляется защита не только управленческих общественных отношений, но и многих других (финансовых, трудовых, природоохранных и т.п.). Административную ответственность можно определить как реагирование государства на административное правонарушение, выражающееся в реализации компетентным органом (должностным лицом) права предъявить обвинение определенному лицу, подвергнуть  противоправное деяние официальной  оценке и в случае отрицательной  оценки применить к виновному  лицу административное наказание.

В КоАП РФ акцент сделан на защите интересов не государства, а прав и законных интересов граждан и юридических лиц. Этому полностью посвящена большая глава об ответственности за нарушение избирательных, трудовых, социально-экономических прав и законных интересов граждан.⁸

Во многих случаях административное право не только защищает иные общественные отношения, но и может выступать  в роли их регулятора. Так, действующее  российское законодательство использует нормы административного права  для обеспечения должной урегулированности налоговых, земельных, трудовых и других отношений.

Очевидно, что происходит ассимиляция действующей в Российской Федерации правовой системы, в результате чего наблюдается «перекрещивающееся»  взаимодействие отраслей права. Особенно это характерно для так называемых «новых» правовых отраслей типа коммерческого, предпринимательского, природоохранного, банковского права и пр. Следует, однако, при этом иметь в виду, что реально это не отрасли  права, а отрасли законодательства. В качестве иллюстрации этого  вывода достаточно проанализировать содержание Закона об охране окружающей природной  среды, являющегося конгломератом  правовых норм различного отраслевого  профиля.

Наиболее самостоятельны такие правовые отрасли, как гражданское, уголовное, международное, конституционное  право. В иных случаях всегда легко  обнаружить взаимодействие норм различных  отраслей права и законодательства. Например, в земельном или финансовом праве ярко проявляется тесное взаимодействие гражданско-правовых, административно-правовых и уголовно-правовых норм.

Следствием данной особенности  действующей правовой системы является «проникновение» административного  права в сферу регулятивного  функционирования иных правовых отраслей. Вместе с тем трудно найти какой-либо специальный вопрос, который можно  было бы назвать чисто административно-правовым, т.е. не затрагивающим интересы иных правовых отраслей.

Разные стороны имущественных  отношений регулируются гражданским  и административным правом. При этом они ориентируются на преобладающее  значение тех или иных моментов метода правового регулирования (на началах  договора либо административного предписания). Аналогично решается вопрос о соотношении  трудового и административного  права. Наиболее сложно проведение граней между, например, административным правом и такими отраслями, как финансовое, земельное право. Механизм их соотношения  таков, что фактически значительная часть отношений, отнесенных к предмету названных отраслей, регулируется нормами  административного права и свойственными  ему правовыми средствами.

Границы действия норм уголовного и административного права определяются характером и направленностью соответствующих  запретов. Это имеет большое практическое значение в сфере применения ответственности. Так, важное практическое значение имеет  вопрос о юридических критериях  ограничения внешне сходных преступлений и административных правонарушений. Например, незаконное использование  товарного знака, фиктивное или  преднамеренное банкротство предусмотрены  как административным, так и уголовным  законодательством. Максимов И.В. отмечает: «Правильное отграничение преступления от иного непреступного правонарушения имеет важное принципиальное значение и с точки зрения охраны достоинства  личности». ⁹

Таким образом, сфера государственного управления не изолирована от действия норм других отраслей права, которыми регулируются возникающие в ней  общественные отношения, не охватываемые предметом административного права. Так возникает взаимодействие различных  правовых отраслей

2.3 Соотношение конституционного  и административного права в  системе российского права

Наиболее тесно административное право взаимодействует с конституционным (государственным) правом. Ю.А. Тихомиров, изучая соотношение административного  права с другими отраслями права, пишет: "Естественно, наиболее тесные связи административного права складываются с отраслями публичного права, и прежде всего с конституционным правом. Эти отрасли столь близки, что могут считаться своего рода правовыми близнецами".¹⁰  Определяя различие между административным и конституционным правом, английский профессор Д. Гарнер также отмечает, "что это различие, столь важное при разграничении предмета исследования, не затрагивает его сущности и не является основополагающим. Конституционное право не отличается по своему содержанию от административного. У них общие источники, и они оба регулируют осуществление функций государственной власти... Основное различие между ними заключается в том, что конституционное право имеет дело с организацией и функциями государственной власти в статике, тогда как административное право - в динамике... В результате приходится признать, что различие между ними скорее дело удобства и обычая, чем логики". ¹¹

Метод правового регулирования, по мнению Демина А.А., - основа отличия  конституционного права от административного.

Рассмотрим, например, метод  восходящего подчинения, который  заключается в таком соотношении  положения субъектов правоотношения, когда власть исходит от народа и  ее осуществление поручается избираемым им субъектам: президенту, парламенту. Все властные полномочия властей  имеют своим конечным или изначальным  происхождением либо прямую волю, либо молчаливое согласие населения, народа, управляемых: в буржуазном обществе выборами, в Великом Новгороде  начала второго миллениума в том  числе и приглашением на княжение любого постороннего лица, подходящего  по характеристикам, варяга. В буржуазной демократии считается, что народ  является единственным и полновластным  источником власти, когда народу не нравится какой-либо деятель, он вправе свергнуть и казнить любого. В  буржуазном обществе это отставка (импичмент), отзыв депутата, президента; в демократии Великого Новгорода - недоверие и  потеря власти приглашенным на должность (казус Александра Невского 1241 г.). Отсюда и метод правового регулирования - восходящее подчинение, он характерен для конституционного права.

Данная характеристика метода восходящего подчинения как метода правового регулирования имеет  следующие последствия, проекции на право: к области государственного (конституционного) права будут относиться все правоотношения, связанные с восходящим подчинением: статус избирателей (выборщиков), право объединения в партии и иные общественные объединения, проведение выборов, функционирование представительного органа власти, процедура отзыва лиц, наделенных народом какими-то полномочиями, публично-правовая ответственность. Но дальше - формирование государственного аппарата, сколько министерств, будет ли правительство - это уже вопрос действия избранной власти, и она может избрать ту или иную форму своей самоорганизации, если народ не обусловил это при выборах. Эта область деятельности власти уже типично должна относиться к области административного права как к самоорганизации власти. Здесь господствует метод власти и подчинения, административно-правовой метод правового регулирования. Этот водораздел между административным и государственным правом при отсутствии представлений о методах правового регулирования сейчас очень размыт.

Наличие метода восходящего  подчинения, его признание, дает возможность  четче структурировать всю правовую область как для преподавания, так и для практического законотворчества. Так, национально-территориальное устройство страны - вопрос конституционного права, административно-территориальное деление - предмет административного права (в настоящее время в Классификаторе правовых актов относится к конституционному праву). Права человека избирать, включая  и его возможность объединения  в партии - вопрос конституционного права. Обязанность гражданина (человека) повиноваться избранным им властям, в том числе и при реализации прав человека и гражданина, - вопрос административного права. И так  далее.