Административное право как отрасль права

б) между субъектами исполнительной власти и общественными объединениями;

в) между субъектами исполнительной власти и негосударственными организациями различного типа;

г) между субъектами исполнительной власти и исполнительны 
ми органами системы местного самоуправления;

д) между субъектами исполнительной власти и подведомственными им государственными предприятиями, учреждениями и организациями;

е) между субъектами исполнительной власти различного уровня (федеральными, региональными, территориальными, соподчиненными и несоподчиненными, межотраслевыми и отраслевыми и т.п.).

Как видно из приведенной классификации, административное право не регулирует отношения между гражданами, между общественными объединениями и внутри них, так как в них отсутствует специальный субъект — непременный атрибут регулируемых административным правом отношений, т.е. тот или иной субъект исполнительной власти (исполнительный орган).

Таким образом, предмет административного права включает, по существу, две группы общественных отношений управленческого характера: отношения, непосредственно связанные с осуществлением государственного управления, т.е. с реализацией исполнительной власти (главная, или основная, группа), и иные отношения, в частности внутриорганизационные, возникающие в процессе деятельности других государственных органов (вспомогательная группа).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Предмет административного права.

 

В юридической науке общепризнанным является мнение, что отрасли права отличаются друг от друга, прежде всего предметом и методом правового регулирования. По поводу содержания и структуры предмета административного права в литературе имеются самые различные мнения.

Административное право призвано регулировать особую разновидность общественных отношений, главным признаком которых является то, что они возникают, развиваются и прекращаются в сфере государственного управления, т.е. в связи с организацией и функционированием системы исполнительной власти.2 

Следовательно, предметом административного права является совокупность общественных отношений, складывающихся в процессе организации и деятельности исполнительной власти.

Бахрах Д. Н. считает, что предметом административного права являются отношения, возникающие при организации исполнительно-распорядительных органов и в процессе их административной деятельности, при осуществлении внутриорганизационной деятельности руководителями других государственных и муниципальных органов, а также в ходе реализации административной власти судьями и общественными организациями.

Имеется и другое мнение по поводу предмета административного права.

По мнению Ю. М.  Козлова, предмет административного права достаточно разнообразен, но в принципе охватывает однотипные общественные отношения, управленческие по своей природе, а именно:

а) управленческие отношения, в рамках которых непосредственно реализуются задачи, функции и полномочия исполнительной власти;

б) управленческие отношения внутриорганизационного характера, возникающие в процессе деятельности субъектов законодательной ( представительной ) и судебной власти, а также органов прокуратуры;

в) управленческие отношения, возникающие с участием  субъектов местного самоуправления;

г) отдельные управленческие отношения организационного характера, возникающие в сфере внутренней жизни общественных объединений и других негосударственных формирований, а также в связи с осуществлением общественными объединениями внешневластных функций и полномочий.

Административное право не является единственной отраслью права, охватывающей общественные отношения в сфере действия системы исполнительной власти, хотя “ее нормы и имеют здесь безусловный авторитет”3.  Какие же именно отношения входят в область интересов административного права? 

 Исполнительная власть  и ее органы выполняют огромный  объем работы в сфере управления  государственными делами. Поэтому  в российском законодательстве  и юридической литературе для определения сферы действия административного права используются такие близкие по смыслу понятия как исполнительная власть, государственное и муниципальное  управление, государственная администрация, административная власть. Все они обозначают понятие, которое складывается из трех основных компонентов. Это: 1) управленческий аппарат (совокупность служащих, административных органов); 2) исполняемая им деятельность (административная, исполнительно-распорядительная) и 3) используемая им при этом власть.4

Таким образом, административное право регулирует отношения, возникающие в ходе формирования и функционирования государственной администрации, оно обслуживает сферу государственного и муниципального управления.

 Административно-правовое  регулирование производится посредством:

а) упорядочения, закрепления, совершенствования существующих общественных отношений;

б) формирования новых общественных отношений, соответствующих объективным законам развития общества, положениям Конституции РФ;

в) охраны общественных отношений, регулируемых нормами административного и других отраслей права;

г) вытеснения из сферы государственного управления общественных отношений, не соответствующих интересам граждан, общества, государства.

Под понятием государственной администрации главным образом подразумеваются:

а) властная деятельность аппарата управления, исполнительно-распорядительных органов;

б) внутриорганизационная деятельность руководителей иных государственных и муниципальных органов (премьер-министра, прокуроров, председателя суда);

г) деятельность судей при рассмотрении ими мелких дел (о мелком хулиганстве, неповиновении и т.п.), предполагающих реализацию не судебной, а административной власти;

г) деятельность иных формирований, осуществляющих административный контроль на основании предоставленных им государством полномочий.

Содержание деятельности органов управления весьма разнообразно. Осуществляя свои функции, исполнительная власть вступает в определенные взаимоотношения с гражданами, юридическими лицами, общественными организациями, регулируя таким образом деятельность обеих сторон связей: как управляющих, так и управляемых. Примером тому служат правила дорожного движения, санитарные нормы и т.п. Иногда функции управления могут быть столь специфичны, что регламентируются нормами не административного, а других отраслей права, например, трудового, уголовно-процессуального, финансового.

 Следовательно, можно  ограничить предмет административного  права, уточнив, что оно регулирует  только те общественные отношения, которые не закреплены за другими отраслями действующего права.

Таким образом, предмет административного права можно условно подразделить на две части: 1) внутриаппаратные отношения и 2) взаимоотношения органов административной власти с гражданами, юридическими лицами и государством.

 Следовательно, предметом  административного права являются  отношения, возникающие в процессе  образования и деятельности органов  исполнительной власти, а также  отношения между нею и иными  субъектами административного права.

Можно определить следующие основные цели административно-правового регулирования:

1) создание условий для  эффективной деятельности исполнительной  власти как важного инструмента  обеспечения потребностей граждан, общества, государства;

2) обеспечение демократической правовой организации исполнительной власти;

3) создание в сфере  управления условий для реализации  гражданами и их объединениями  предоставленных им прав и  свобод;

4) обеспечение защиты  граждан и общества от административного  произвола, злоупотреблений, некомпетентности и т.п. служащих государственного аппарата. 

В зависимости от конкретных условий возникновения управленческих отношений можно также выделить внутренние и внешние функции административно-правового регулирования:

а) внутренние или внутрисистемные - это отношения, связанные с формированием управленческих структур, определением способов взаимодействия между ними и их подразделениями, с распределением обязанностей, прав и ответственности между работниками аппарата управления и т.п. Сторонами в этих отношениях выступают соподчиненные исполнительные органы, а также должностные лица;

б) внешние отношения - это отношения, связанные с непосредственным воздействием на объекты, не входящие в систему исполнительной власти - на граждан, общественные отношения, коммерческие структуры, в том числе - частные, и т.п.

 Наука административного  права различает, таким образом, индивидуальных и коллективных  субъектов права, речь о которых  пойдет ниже.

В рамках своего предмета административное право создает определенный правовой режим организации и деятельности субъектов исполнительной власти (в соответствии с их конституционным назначением), а также поведения всех иных участников регулируемых управленческих отношений. В этом заключается основное проявление служебной роли данной отрасли российского права, ее регулятивная функция. Ей сопутствует и другая функция - правоохранительная (юрисдикционная), обеспечивающая как соблюдение установленного правового режима, так и защиту законных прав и интересов сторон в рамках регулируемых управленческих отношений.

 

3. Принципы административного права

Административное право выполняет свою служебную роль, руководствуясь основными принципами, общими с теми, на базе которых происходит практическая реализация исполнительной власти. При этом основополагающее значение имеют те из них, которые закреплены в Конституции РФ.

Важнейшее значение в указанном смысле имеет ст. 2 Конституции РФ, утвердившая, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства. Административное право, являясь одним из юридических рычагов, с помощью которых государство проводит в жизнь свою политику, свою регулятивную роль базирует соответственно на принципе приоритетности личности и ее интеррегулирования, поскольку именно в процессе реализации исполнительной власти становятся реальными и гарантированными права и свободы человека и гражданина, обеспечивается их защита5. Нормами данной отрасли права соответственно формируется административно-правовой статус личности.

Административно-правовое регулирование осуществляется с учетом принципа разделения властей. Соответственно, процесс административного нормотворчества тесно увязывается с законотворческой деятельностью. В этом плане необходимо отметить, например, предоставленное Правительству РФ право законодательной инициативы, используемое, в частности, для внесения в Государственную Думу законопроектов, поправок к находящимся на рассмотрении Государственной Думы законопроектам, а также письменных заключений по ним и т.п. Главное заключается в обеспечении делового взаимодействия между всеми ветвями государственной власти, что исключает полную независимость каждой из них и предполагает недопущение подмены одной ветви власти другой, вторжение законодательной власти в сферу исполнительной власти и наоборот. В данном аспекте отходом от принципа разделения властей является часто проявляемое стремление исполнительной власти на федеральном уровне принимать нормативные акты, содержащие нормы административного права, не дожидаясь утверждения соответствующих законов. Не всегда такого рода акты соответствуют действующему законодательству. В настоящее время принимается ряд важных организационных мер, способствующих реальному деловому сотрудничеству исполнительных и законодательных органов (согласительные комиссии с участием представителей исполнительной власти, тройственные совещания и т.п.). Основной смысл рассматриваемого принципа — каждый должен заниматься своим делом в строгих рамках определенной законом или указом Президента РФ компетенции в области правотворчества.

Принцип федерализма непосредственно влияет на процесс и механизм административно-правового регулирования. Существенное значение при этом имеет тот факт, что административное и административно-процессуальное право отнесены к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Соответственно, проблемный характер приобретает практика установления административно-правовых норм на уровне субъектов Федерации в соответствии с нормами федерального значения. Нередко в этой области наблюдаются факты принятия исполнительными органами субъектов Федерации правовых актов, находящихся в противоречии с федеральными. Дальнейшее укрепление федеративных начал является одним из условий более четкого разграничения правотворческих возможностей между федеральным центром и исполнительными органами республик, краев, областей и т.п.

Принцип законности предполагает, что исполнительные органы (должностные лица) при применении административно-правовых норм обязаны строго соблюдать Конституцию и законы РФ. Соответственно, административно-правовое регулирование не должно противоречить Конституции страны и ее законодательству. Иное неизбежно приводит к тому, что искажается сам конституционно закрепленный механизм правоисполнения.