Административное право как отрасль права

г) отношения между субъектами исполнительной власти и находящимися в их организационном подчинении (ведении) государственными объединениями и организациями (по вопросам финансового контроля, административного надзора и т.п.);

д) управленческие отношения между субъектами исполнительной власти и исполнительными органами системы местного самоуправления;

е) отношения  между субъектами исполнительной власти и негосударственными хозяйственными и социально-культурными объединениями, организациями (коммерческие структуры  и т.п.);

ж) отношения  между субъектами исполнительной власти и общественными объединениями;

з) отношения, возникающие  между субъектами исполнительной власти и гражданами.

Во всех указанных  видах управленческих отношений  участвует тот или иной исполнительный орган. Без исполнительных органов управленческие отношения в административно-правовом смысле возникать не могут, поскольку только они в состоянии в юридической форме выражать волю и интересы государства, практически реализовать в исполнительном варианте государственную власть. Поэтому такого рода отношения не могут возникать между гражданами, между общественными объединениями и внутри них. Отношения между государственными организациями, а также коммерческими структурами, основанные на хозяйственно-договорных началах, регламентируются не административным, а гражданским правом, так как они связаны не с управленческой, а с хозяйственной (имущественной) деятельностью.

Также ученые в  современных условиях предлагают классифицировать управленческие отношения в административно-правовом аспекте с учетом государственного устройства РФ. Основой в этом случае служат ведущие позиции, закрепленные Конституцией РФ (ст. ст. 5, 71 – 72).

По этому  критерию можно выделить следующие  основные управленческие отношения:

а) между органами федеральной исполнительной власти и исполнительными органами субъектов РФ, т.е. республик, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов федерального значения. Это, например, отношения между Правительством РФ и правительствами республик, администрациями краев и областей и т.п.;

б) между органами исполнительной власти различных однопорядковых субъектов РФ (например, между правительствами  двух республик, администрациями двух областей и т.п.);

в) между органами исполнительной власти разноуровневых субъектов Российской Федерации (например, между администрациями края и автономного округа).

Управленческие  отношения можно также классифицировать в зависимости от конкретных целей  возникновения и, соответственно, административно-правового  регулирования. По этому критерию выделяют две группы отношений:

а) внутренние, или внутриорганизационные, внутрисистемные. Это отношения, связанные с формированием  управленческих структур, определением основ взаимодействия между ними и их подразделениями, с распределением обязанностей, прав и ответственности между работниками аппарата органа управления и т.п. Такого рода управленческие отношения выражают интересы самоорганизации всей системы исполнительной власти сверху донизу, а также каждого ее звена. Сторонами в них выступают соподчиненные исполнительные органы, их структурные подразделения, а также должностные лица;

б) внешние –  отношения, связанные с непосредственным воздействием на объекты, не входящие в систему исполнительной власти (например, на граждан, общественные объединения, коммерческие структуры, включая частные).

Следует также  выделить управленческие отношения, которые  возможны между различными звеньями системы исполнительной власти, с  одной стороны, и исполнительными  органами системы местного самоуправления – с другой. В соответствии с Конституцией РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Несмотря на это, следует признать, что эти органы не могут быть исключены из числа возможных участников управленческих отношений, регулируемых административным правом. Исполнительные органы городов, поселков и т.п. действуют не изолированно от администрации республик, краев и областей, в состав которых они входят. Подобного рода управленческие отношения также регламентируются нормами административного права.

Управленческая  деятельность имеет место также  и во внутренней жизни негосударственных  формирований. Практически ее отдельные  проявления можно обнаружить и в  процессе функционирования органов  законодательной (представительной) и судебной власти, а также органов прокуратуры. Свой рабочий аппарат имеет, например, Федеральное Собрание РФ, его палаты, республиканские, краевые, областные и прочие законодательные (представительные) органы. Его назначение состоит в обеспечении необходимых условий для эффективной работы указанных государственных органов. Это, например, делопроизводство, планирование, подготовка материалов, оказание организационной и методической помощи комитетам и комиссиям и т.д. По сути это внутриорганизационная деятельность, не связанная с реализацией исполнительной власти. Аналогичные по своему назначению управленческие проявления свойственны деятельности председателей судов, прокуроров, которые при этом не осуществляют функции правосудия или прокурорского надзора. Они обеспечивают их организационно. Подобного рода внутриорганизационные отношения также регулируются нормами административного права.

Кроме того, суды часто реализуют юридически властные полномочия, характерные для исполнительных органов (например, при назначении административных наказаний, рассмотрении и разрешении жалоб граждан на неправомерные действия органов управления и должностных лиц). Естественно, что такого рода их действия и возникающие при этом отношения напрямую можно отнести к предмету административного права.

На основании  вышеизложенных позиций, следует признать обоснованной точку зрения, которой  придерживается Ю.М. Козлов, давая обобщенную характеристику предмета административного  права. Как видно, он достаточно разнообразен, но в принципе охватывает однотипные общественные отношения, управленческие по своей природе, а именно:

а) управленческие отношения, в рамках которых непосредственно  реализуются задачи, функции и  полномочия исполнительной власти;

б) управленческие отношения внутриорганизационного характера, возникающие в процессе деятельности субъектов законодательной (представительной) и судебной власти, а также органов прокуратуры;

в) управленческие отношения, возникающие с участием субъектов местного самоуправления;

г) отдельные управленческие отношения организационного характера, возникающие в сфере "внутренней" жизни общественных объединений и других негосударственных формирований.

Регулируя подобного  рода общественные отношения, административное право в рамках своего предмета создает определенный правовой режим организации и деятельности субъектов исполнительной власти, а также поведения всех иных участников регулируемых управленческих отношений. В этом заключается основное проявление его регулятивной функции.

1.2 Методы административного права

Управленческие, административные отношения всегда были и будут, пока существует человеческое общество. Они, как и семейные, экономические  связи, появились намного раньше, чем юридические нормы. Последние  не создают властеотношений, а используются для того, чтобы их формализовать, упорядочить, развить, охранять.

Административная  деятельность предполагает доминирование, преобладание одной воли над другой, а часто и подчинение одного лица другому; она неразрывно связана  с властью. В системе управленческих, административных связей субъекты не равны, к тому же они выполняют разные социальные роли. Этого неравенства право не может и не стремится устранить. Воспринимая его как объективную необходимость, законодатель, регламентируя организацию и функционирование исполнительной (административной) власти, юридически оформляет такое неравенство, асимметрию прав и обязанностей субъектов. Этим объясняются особенности административно-правового метода регулирования. приказ, предписание субъекта административной власти, решение о выдаче лицензии, постановление о наложении штрафа, а также жалоба, заявление гражданина, юридического лица.

Субъекты гражданского права, обладая диспозитивностью, во многих случаях сами выбирают, с  кем и когда вступать в отношения; заключая договоры, они определяют взаимные права и обязанности. Иначе строится административно-правовое регулирование. Как правило, нормами четко определяется, когда и между какими субъектами должны возникать правоотношения, каковы будут права и обязанности сторон. Так, отношения граждан, связанные с призывом на военную службу, получением прав на управление транспортными средствами, возникают при заранее определенных обстоятельствах, с определенными органами исполнительной власти. И при этом права и обязанности сторон четко закреплены юридической (административно-правовой!) нормой. Точно так же в определенные сроки по определенной форме и определенным адресатам организации должны направлять статистические данные, отчеты, справки, декларации.

При возникновении споров между участниками гражданско-правовых отношений они вправе обратиться за помощью к третьей, незаинтересованной стороне – суду. Санкции, которые применяются к виновной стороне, чаще всего являются правовосстановительными (взыскание убытков и т.п.) и используются в интересах пострадавшего. Существующие в административно-правовых отношениях права и интересы тоже могут защищаться в судебном порядке. Но в основном права участников таких отношений обеспечиваются, споры между ними решаются в административном порядке: субъектом власти, который был (является) стороной административного правоотношения, вышестоящим или иным органом исполнительной власти.

Естественным  продолжением названного неравенства  сторон является то, что у невластной стороны имеются скудные возможности для защиты своих прав своими действиями, для самозащиты. С неправильными действиями субъектов власти граждане, учреждения и предприятия могут бороться чаще всего только путем подачи жалоб (исков) в компетентные государственные органы. Административно-правовое регулирование предполагает, что субъекты власти, как правило, в одностороннем порядке решают, а невластные субъекты вправе обжаловать такие решения.

Гражданско-правовой метод характеризует и "особенность  принуждения в гражданском праве..

Главные признаки метода правового регулирования: каково устанавливаемое правовой нормой юридическое  положение сторон (1); с какими юридическими фактами связывается возникновение, изменение, прекращение правоотношений (2); как определяются права и обязанности субъектов правоотношений (3) и как они защищаются (4).

Можно утверждать, что совместная деятельность разных субъектов может быть обеспечена двумя путями:

1) путем использования  власти, обеспечения преобладания  одной воли;

2) ) путем согласования, договора. Конечно, возможно сочетание команды и договора, но это лишь использование различных методов регулирования поведения людей. Наибольшей спецификой, качественной определенностью обладают два существенно различных метода регулирования деятельности людей – административно-правовой и гражданско-правовой. Их сравнение позволяет лучше выяснить особенности каждого.

Административное  право закрепляет юридическое неравенство  субъектов, право носителей административной власти во внесудебном порядке воздействовать на граждан и организации. Но в наше время административно-правовое регулирование властеотношений обеспечивает внедрение в сферу администрирования демократических начал.

Участники управленческих отношений  выступают как субъект и объект воздействия. Их правовое опосредование превращает обе стороны в субъектов правоотношений, носителей определенных прав и обязанностей, закрепленных правовой нормой. И властвующий уже не вправе делать "что левая нога захочет", выдавая свой каприз, административную импровизацию за государственную мудрость, а подвластному не нужно упрашивать "дать слово молвить".

Закрепляя демократические  начала формирования исполнительной власти и контроля за ее деятельностью, рациональные формы управленческого труда, разнообразные  права граждан и частных организаций, процедуры решения дел и разрешения споров с исполнительной властью и многое другое, современное административное право придает властеотношениям цивилизованный характер, способствует развитию в них начал законности, справедливости, демократии. "Одинаковое подчинение закону и суду ставит должностных лиц и граждан на общую юридическую плоскость. Должностное лицо может быть наделено большими правами, нежели гражданин, но перед законом они становятся принципиально равными".

Благотворное  влияние правового опосредования  властеотношений состоит также  и в том, что наше право внедряет в административную деятельность не свойственные ей в прошлом способы  воздействия: договоры, рекомендации, конкурсы и др. Конечно, главным методом, который используется при правовом регулировании административной деятельности, был и остается административно правовой. Но наряду с ним право в условиях демократии использует при регулировании административно-правовых отношений средства, близкие к гражданско-правовому методу. Оно обязывает органы государственной власти заключать административные договоры (контракты о военной службе и др.), проводить конкурсы, поощрять, разрабатывать рекомендации, информировать граждан, оказывать содействие.