Административно - правовая охрана общественной безопасности личности и общественного порядка

Что же касается политики отдельных государств в области прав и свобод человека, то нужно иметь в виду, что любые ограничения прав и свобод человека не являются самоцелью, они есть следствие объективных условий, реалий существования государства. Нагляден в этом отношении пример США.

Террористические акты 11 сентября 2001 г. в Нью-Йорке и Вашингтоне, повлекшие многочисленные жертвы, поставили перед государством (и мировым сообществом) новую задачу: разработать и принять такое законодательство, которое в оптимальной степени могло бы сочетать превентивные меры, направленные на искоренение терроризма, и при этом гарантировали бы соблюдение прав человека.

Разработанный администрацией Президента США "Патриотический Акт" 2001 г. (USA PATRIOT Act) показал, что в настоящее время общественная безопасность является приоритетом и рассматривается как фактор, позволяющий "отодвинуть на второй план" права каждого отдельного члена общества.

В соответствии с положениями названного "Патриотического Акта США" было создано новое министерство - Министерство национальной безопасности. В состав этой структуры входят секретные службы, организации, отвечающие за иммиграцию, охрану границ и таможенную проверку. Кроме того, названный законодательный акт дал дополнительные полномочия силовым структурам. Так, Актом предусмотрены практически неограниченные возможности по прослушиванию и записи телефонных переговоров лиц, подозреваемых в терроризме, отслеживанию электронной почты, переписки по Интернету, финансовых и денежных потоков, доступу к конфиденциальной информации (счетам в банке, номерам кредитных карт).

Кроме того, властям предоставлено больше возможностей в плане проведения тайных обысков в случаях, когда есть основания считать, что уведомление подозреваемых может негативно сказаться на расследовании.

В соответствии с положениями Акта срок задержания подозреваемых в терроризме иностранцев без предъявления обвинения увеличивается с двух до семи дней. Следует также отметить, что срок действия статей Акта, дающих спецслужбам расширенные права по прослушиванию и телефонной слежке, ограничен четырьмя годами (на дальнейшее продление требуется одобрение Конгресса).

В России в последнее время также ведется речь о подготовке такого антитеррористического законодательства. Особую актуальность данная проблема приобрела в связи с недавними событиями в Беслане (Северная Осетия).

Общественная безопасность личности и в России вышла на передний план. И в данном контексте мы напрямую подходим к проблеме ограничения прав человека в целях общественной безопасности, предотвращения несоразмерного ущерба общественной жизни и общественной безопасности.

Обратимся к конституционным положениям, отражающим институт ограничения прав и свобод человека. Часть 3 ст. 55 Конституции РФ гласит: "Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства". Эти положения в полной мере отвечают общепризнанным международным нормам, отраженным, в частности, в ст. 29 Всеобщей декларации прав человека: "При осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе".

Таким образом, ограничения прав и свобод человека и гражданина со стороны российского государства предполагают решение следующих задач: поддержание правопорядка; обеспечение личной безопасности; обеспечение внутренней и внешней безопасности общества и государства; создание благоприятных условий для экономической деятельности и охраны всех форм собственности; учет минимальных государственных стандартов по основным показателям уровня жизни; культурное развитие граждан.

Очевидно, что суть правового ограничения состоит в побуждении граждан к социально полезному поведению, с одной стороны, и сдерживанию социально негативного поведения - с другой. Налицо специфика ограничений государством прав и свобод граждан: права ограничиваются в целях предотвращения противоправных посягательств на полноценную реализацию прав и свобод граждан.

Еще один аспект рассматриваемой темы. В настоящее время, как мировая практика, так и российское законодательство предусматривают правомерность ограничения прав и свобод человека в условиях так называемых особых правовых режимов - чрезвычайного и военного положения. Международная практика применения чрезвычайного и военного положения в различных странах свидетельствует о том, что законодательство большинства зарубежных государств рассматривает эти режимы в качестве правовых институтов, регламентирующих особый порядок осуществления государственной власти в различных ситуациях, когда нормальное функционирование общества и государства невозможно.

При этом введение режимов чрезвычайного или военного положения практически неизбежно связано с ограничениями прав и свобод граждан, приобретающими зачастую неоправданно жесткий характер.

Однако применительно к ограничениям прав человека, действующим в условиях чрезвычайного или военного положения, следует иметь в виду, что они всегда носят кратковременный характер и их необходимость напрямую связана с реальными обстоятельствами, вынуждающими государство применять названные меры.

Отсюда следуют два принципиальных требования: ограничения прав и свобод граждан допустимы только в том случае и в той мере, в каких они:

1) предусмотрены законом  конкретного государства;

2) соответствуют нормам  международного права.

Эти требования должны стать фундаментальной основой при разработке соответствующего антитеррористического законодательства.

Таким образом, актуализируются следующие теоретические и практические вопросы:

1) какова максимальная  степень ограничения прав человека?

2) какие ограничения могут (и могут ли) способствовать искоренению  терроризма, а не только предотвращать  теракты?

3) какие меры могут быть  в этой связи предприняты на  уровне Конституции, федеральных  законов и подзаконных актов?

4) каково соотношение по  данным вопросам федерального  законодательства, законов субъектов  Российской Федерации и актов  местного самоуправления?

В поисках ответов на перечисленные насущные вопросы можно прийти к следующим выводам.

Решая вопрос об охране общественной безопасности и общественного порядка, о пределах ограничения прав человека, отметим, что главным критерием являются положения Конституции РФ; права человека могут быть ограничены только в той степени, в какой это дозволяется положениями Конституции.

И здесь следует иметь в виду, что ст. 56 Конституции РФ предусматривает частный случай таких ограничений (в условиях чрезвычайного положения), который может быть принят за основу при разработке соответствующего законодательства.

Отметим, что согласно ст. 56 Конституции не допускаются ограничения таких прав и свобод, как: жизнь; достоинство личности; частная жизнь, доброе имя, честь; сбор информации о частной жизни; свобода вероисповедания; свобода предпринимательской деятельности; право на жилище; права, связанные с судебной защитой.

Однако среди не подлежащих ограничению нет таких свобод, как тайна переписки и телефонных переговоров; нет и свободы неприкосновенности личности.

Необходимо отметить, что в целом нормы Конституции РФ во многом опережают положения многих международных актов, в том числе Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, которая предусматривает в интересах национальной безопасности и общественного порядка возможность ограничивать такие права и свободы, как: свобода вероисповедания (ст. 9); свобода выражения мнения (ст. 10); свобода собраний и объединений (ст. 11).

Отметим также, что в англосаксонском праве (наиболее индивидуалистичном) утвердилась концепция о возможности вмешательства в частную жизнь в общественных интересах, например в жизнь общественных деятелей (политиков). И в данном случае конституционный принцип Privacy ("прайвэси") отступает перед общественным интересом.

Таким образом, можно констатировать, что принятие государством жестких мер для предотвращения террористической деятельности на территории страны, сопряженных с ограничением прав и свобод человека (гражданина), должно в максимальной степени соответствовать нормам Основного закона и не выходить за его пределы.

В том случае, когда обстоятельства требуют более жестких подходов к ограничению прав и свобод человека, необходимо вносить соответствующие поправки в Конституцию.

Наличествуют ли такие обстоятельства в настоящее время?

Решая данный вопрос, отметим, что, вероятно, можно было бы вести речь о внесении антитеррористических поправок, тем более что общественное мнение при сложившейся в настоящее время в стране ситуации, возможно, поддержало бы такие нововведения.

Очевидно, можно говорить и о возможности проведения таких поправок через парламент. Однако решать данный вопрос, безусловно, нужно очень осторожно, ибо любое изменение конституционного текста чревато многими политическими последствиями, в том числе и на международном уровне.

Бесспорно, что несколько проще в этом отношении обстоит дело с принятием соответствующего закона, и пример США это наглядно демонстрирует.

В то же время принятие такого антитеррористического закона должно сопровождаться разработкой действенного механизма по его реализации, а значит требует совместных усилий правового, финансового, силового характера. Кроме того, принятие такого закона таит опасность чрезмерного укрепления позиций исполнительной власти в ущерб другим ветвям власти и чревато неограниченным расширением полномочий силовых структур, что, вероятно, может вызвать весьма негативную реакцию как внутри страны, так и со стороны мирового сообщества. Поэтому главным требованием к такому законодательству должна стать неотступность от основных демократических постулатов, в том числе в отношении организации и функционирования государственной власти. Общественная безопасность не должна вуалировать определенные политические интересы.

Например, на одном из заседаний Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности рассматривался проект закона, вносящий изменения в Уголовно-процессуальный кодекс РФ, исключающие из юрисдикции суда присяжных уголовные дела о таких преступлениях против основ конституционного строя и безопасности государства, как "Государственная измена" (ст. 275 УК РФ) и "Шпионаж" (ст. 276 УК РФ). Авторы законопроекта полагали, что рассмотрение присяжными заседателями данных категорий дел, сопряженных зачастую с государственной тайной, создает предпосылки для нанесения ущерба безопасности государства в сфере охраны государственной тайны.

Представляется, что положения такого законопроекта весьма существенно затрагивают демократические принципы, составляющие основу функционирования правосудия в РФ, и не могут быть внедрены в практику.

Ряд мер, носящих в том числе антитеррористический характер, предприняты на подзаконном уровне. Свидетельство тому - активная деятельность антитеррористической направленности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.

Кроме того, готовятся и соответствующие нововведения на уровне субъектов РФ: предполагается, что первый заместитель губернатора будет координировать антитеррористическую деятельность и иметь непосредственное отношение к силовым структурам.

Что же касается роли регионального и местного законодательства в решении проблемы ограничения прав человека, можно отметить следующее. Если обратиться к Конституции РФ, то, очевидно, что ч. 2 и 3 ст. 55 устанавливают, во-первых, запрет на издание законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина, во-вторых, указывают, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом.

Однако в федеративном государстве необходимо учитывать некоторые региональные особенности в разнообразии мер защиты прав и свобод человека и гражданина, а также иметь в виду специфику законодательства различных субъектов РФ, которые в соответствии с закрепленными Конституцией РФ положениями вправе осуществлять собственное правовое регулирование по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, до принятия по этим вопросам федеральных законов (защита прав и свобод человека, согласно ст. 72, относится к предметам совместного ведения).

В то же время очевидно, что подобные правомочия должны использоваться субъектами РФ весьма осторожно и носить минимальный характер. В целом же, безусловно, главная роль в деле защиты и гарантирования безопасности человека отводится Российской Федерации.

Таким образом, определяя критерии ограничения прав человека, необходимо исходить из следующих принципиальных позиций:

1) форма ограничения прав  человека - федеральный закон. Нормативные акты иного уровня, включая ведомственные, а тем более неопубликованные или носящие закрытый характер, не только не могут устанавливать какие-либо ограничения прав и свобод, но и регулировать порядок и основания их применения, условия, пределы, сроки и другие существенные признаки этих ограничений (Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ А.Л. Кононова на Определение Конституционного Суда от 14 июля 1998 N 86-О);

2) цель ограничения прав  человека - общественная безопасность. Однако анализ действующего законодательства  показывает наличие ряда проблем  как теоретического, так и практического  свойства.