Административно - правовая охрана общественной безопасности личности и общественного порядка

Координирующим межведомственным органом системы обеспечения национальной безопасности является Совет Безопасности Российской Федерации. Он обеспечивает реализацию функций Президента Российской Федерации по управлению государством, формированию внутренней, внешней и военной политики в области безопасности, сохранению государственного суверенитета России, поддержанию социально-политической стабильности в обществе, защите прав и свобод граждан.

2.2. Меры  пресечения в борьбе с правонарушениями, посягающими на общественный  порядок

Проект Кодекса РФ об административных правонарушениях подготавливался не один год, этим занимались комиссии двух составов Государственной Думы. Характерно, что члены комиссий длительное время придерживались привычной точки зрения о том, что административное правонарушение в отличие от преступления не может посягать на общественную безопасность.

Но, в конце концов, от таких несовместимых с реальной действительностью взглядов пришлось отказаться. В Кодексе в перечень задач, поставленных перед административным законодательством, впервые была включена охрана общественной безопасности и общественного порядка.

То, что возможность административных правонарушений посягать на общественную безопасность признана законодательством, в современных условиях высокого уровня технизации общества имеет важнейшее значение для обеспечения его безопасности.

Сам по себе этот факт еще далеко не исчерпывает проблемы. Подход к ее решению требует ответа на многие вопросы.

Задача заключается в том, чтобы сформировать представление о подлинном составе административного правонарушения, посягающего на общественную безопасность и общественный порядок, в полном взаимодействии образующих его признаков.

Составы таких проступков связаны главным образом с нарушением правил обращения с техникой и веществами, способными причинить вред. Разрешая такую задачу, прежде всего, необходимо разобраться в механизме причинения вреда, установить, каким образом действия лица, являющиеся проявлением его воли, приводят к такому изменению обстановки, которое сопровождается причинением вреда, выявить существенные черты реально совершаемых деяний и последствий, обозначить их в качестве признаков и представить в виде состава правонарушения.

Общественная безопасность, выступающая в качестве объекта правонарушения, обычно рассматривается как определенные общественные отношения. Но в данном случае такое разъяснение представляется недостаточным. Безопасное функционирование техники, в которой сконцентрирована огромная энергия и масса веществ, способных причинить вред, контролируется разумной волей человека, разрабатывающего и соблюдающего правила и нормы обращения с ними. При этом человек вступает во взаимодействие с другими людьми и вместе с тем определенным образом воздействует на предметы материального мира, подчиняющиеся естественным законам. Общественные отношения и материальный мир с присущими ему естественными законами образуют реальную действительность.

Таким образом, можно говорить о том, что общественная безопасность - это состояние реальной действительности, исключающее возможность причинения вреда жизни, здоровью людей, имуществу и живой природе, поскольку оно контролируется разумной волей человека, руководствующегося в своих действиях соответствующими правилами и нормами.

В качестве примера служит такое состояние общественной безопасности, как безопасность дорожного движения. Здесь безопасность - такое состояние процесса дорожного движения, которое исключает возможность совершения дорожно-транспортного происшествия, ибо человек сохраняет возможность управления машиной по своей разумной воле, руководствуясь требованиями правил дорожного движения.

Следующий вопрос, имеющий важнейшее значение для выявления механизма создания угрозы причинения вреда, а затем и ее реализации, - это выявление связи между действиями лица, нарушающего правила и нормы, и объектом правонарушения. Каким путем происходят такие изменения в объекте, которые могут привести и приводят к причинению реального вреда? Изучение фактически происходящих событий позволяет получить исчерпывающий ответ на этот вопрос.

Безопасное состояние объекта разрушается, когда нарушение правил или норм приводит к потере контроля за функционированием техники или состоянием веществ, способных причинить вред, возникает реальная угроза причинения вреда. На дальнейшее развитие событий лицо, создавшее угрозу причинения вреда, повлиять уже не может. Вышедшие из-под власти человека силы способны при определенных условиях причинить вред объектам, выступающим в качестве факультативных.

К чему следует относить угрозу - к действию или к последствию? Как представляется, угроза - завершающий момент действия, его результат, но в то же время и полноценное последствие, выступающее в качестве признака состава. Угроза занимает свое место в пространстве и во времени, обладает качественной определенностью - наличием неконтролируемых сил, способных причинить вред. Именно такое соотношение действия, заключающегося в нарушении правил и норм, создающего реальную угрозу причинения вреда, и самой угрозы, оцениваемой как последствие деяния, позволяет представить состав административного правонарушения, посягающего на общественную безопасность (равно как и преступления) в полной взаимосвязи, в единстве его признаков.

Административное правонарушение в законодательстве рассматривается как виновное действие (бездействие). Предлагаемое представление о единстве состава административного правонарушения, в котором действие и его последствие органически связаны друг с другом, не вызывает необходимости определять характер отношения виновного к каждому из них в отдельности, а позволяет и обязывает устанавливать форму вины в совершении правонарушения в целом, по характеру отношения к действию - правонарушению, создающему реальную угрозу причинения вреда, и к последствию - самой угрозе, которые едины. Иначе говоря, форма вины определяется характером отношения к созданию угрозы, т.е. опасности для общества.

Условия, в которых действуют неконтролируемые вредоносные силы, могут быть такими, что угроза причинения вреда исчезнет и состояние безопасности восстановится либо, наоборот, она превратится в действительность, поражая дополнительные объекты. В последнем случае представляет интерес характер отношения лица, создавшего угрозу, к причинению вреда дополнительным объектам, который обычно рассматривается как форма вины по отношению к последствию. Здесь следует сказать, что последствие - это сложный процесс, который образуется отдельными элементами, связанными между собой естественными закономерностями. Например, при дорожно-транспортном происшествии происходит удар, способный вызвать опрокидывание, загорание, взрыв и т.д. Но начало этого процесса - аварийная обстановка, создаваемая виновным, и характер его отношения к поражению дополнительных объектов не могут рассматриваться в качестве самостоятельной формы вины, а вытекают из формы вины в создании аварийной обстановки, т.е. правонарушения в целом.

Следует заметить, что ответственность за нарушения правил дорожного движения в административной правоприменительной деятельности представляется наиболее острой проблемой. Законодательство изменялось многократно - то в сторону ужесточения санкций в интересах обеспечения безопасности, то в сторону смягчения - предупреждения придирок и произвола. Веские доводы приводились в подтверждение как одной, так и другой точки зрения. Это противоречие проявлялось и при обсуждении проекта КоАП в Государственной Думе.

Важнейшей, на мой взгляд, причиной возникновения разногласий в оценке принимаемых мер служит несовершенство издаваемых комментариев. Все нарушения правил в них рассматриваются как умышленные, хотя в действительности это не так: значительная их часть совершается по неосторожности - неопытности, невнимательности и т.д. В то же время, как отмечалось, наиболее опасные нарушения, создающие угрозу жизни и здоровью людей, аварийную обстановку, не выделяются. И те вопросы, на которые нормативные документы исчерпывающего ответа не дают, работник правоприменительных органов решает по своему настроению, руководствуясь собственной точкой зрения и накопленным опытом.

Принятие нового КоАП РФ должно послужить поводом для коренного совершенствования административной правоприменительной деятельности, обеспечения положения, при котором сила закона будет целенаправленно и эффективно использоваться для укрепления общественного порядка и безопасности, а принимаемые меры воздействия будут находить понимание общественности.

В решении этой задачи первоочередной мерой является выпуск доброкачественных комментариев КоАП, содержание которых должно быть тесно увязано между собой. Комментарии к Общей части должны быть подготовлены высококвалифицированными специалистами, не обремененными устоявшимися, но явно устаревшими взглядами, способными глубоко проанализировать механизм современных реально происходящих событий, дать им такую юридическую характеристику, которая позволила бы практическим работникам быстро находить бесспорное решение.

Если комментирование законодательства и разъяснения по его применению будут подготовлены на достаточно высоком уровне, можно ожидать как укрепления общественного порядка и безопасности, так и повышения доверия и уважения к правоприменительным органам.

2.3. Ответственность в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности

Принятие Конституции РФ в 1993 году было знаковым событием, поворотом к общепризнанным принципам и нормам международного права и международных договоров Российской Федерации. В Основном законе закреплено, что эти международные договоры являются составной частью правовой системы страны.

В п. 4 ст. 15 Конституции РФ определено, что если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. В связи с этим обеспечение безопасности граждан, защита их прав и свобод в сфере охраны общественного порядка приобретают не только внутригосударственное, но и международное значение.

В ст. 1 Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., закреплено: все люди рождаются свободными и равными в своем достоинстве и правах. Наличие столь важных документов глобального значения обязывает к дальнейшему укреплению общественного порядка на основе действующего законодательства и практики его применения.

Актуальность проблемы применения мер административного наказания в сфере охраны общественного порядка требует четко разработанного перечня таких мер, поскольку из года в год отмечается все большая распространенность административно наказуемых нарушений общественного порядка.

Отсутствие консолидированного административно-правового акта, который отвечал бы духу и букве Конституции РФ, вынуждает правоприменяющие органы при наложении административного наказания руководствоваться административным усмотрением, поскольку не всегда представляется возможным регламентировать правом связь каждого фактического положения с точно определенными юридическими последствиями.

В процессе решения задач орган или должностное лицо в силу необходимости применяют административное усмотрение в пределах, допускаемых правом.

Например, в ст. 20.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях административное наказание определено в виде штрафа от 5 до 10 минимальных размеров оплаты труда или административного ареста на срок до 15 суток.

Отсутствие критериев по наложению того или иного административного наказания ставит перед необходимостью руководствоваться административным усмотрением. Отсюда возникает проблема законности, которая все больше утверждает себя как объективная необходимость.

Различными административно-правовыми актами предусмотрены разные пределы усмотрения. Таким образом, органу, должностному лицу, осуществляющим исполнительную деятельность, предоставляется выбор, определенная степень свободы принятия наиболее целесообразного (по их мнению) решения в рамках правовых норм. Представляется, что такое административное усмотрение по применению мер административного наказания должно быть максимально ограничено нормой права.

Следует согласиться с В.Н. Дубовицким, который пишет: "...само требование соответствия интересам государства и граждан может иногда страдать противоречивостью, ибо требования интересов государства и личности не всегда совпадают.

Задача административного права в связи с этим - дать толкованиям "цель закона" и "интересы государства и граждан" объективные основания с тем, чтобы сузить пределы административного усмотрения там, где это нежелательно".

Вероятно, важное значение при этом будет иметь научная обоснованность административно-правовых актов. Полагаем, что в сфере применения административных наказаний необходимо усилить роль прокурорского, судебного надзора.

Укреплению законности в этом важном вопросе также будет способствовать максимальное сокращение ведомственных нормативных актов по мерам административного наказания, применяемым в сфере охраны общественного порядка в целях защиты прав и свобод граждан.

Заслуживает одобрения то, что в КоАП РФ определена необходимость соответствия принципам Конституции РФ позиции, связанной с применением административной ответственности к физическим и юридическим лицам. В Кодексе сказано, что такая ответственность может быть установлена только федеральным законом либо законом субъекта Российской Федерации, и это существенно повысило гарантии прав лиц, привлекаемых к административной ответственности.

Следует считать положительным тот факт, что в КоАП РФ сохранен принцип особо строгой ответственности должностных лиц, расширен перечень составов административных правонарушений, дано понятие "должностное лицо". С учетом ст. 71 Конституции РФ в Кодексе предусмотрена ответственность за правонарушения, посягающие на конституционные права граждан. В главе 23 КоАП РФ - "Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях" - детально регламентируется компетенция субъектов административной юрисдикции по делам об административных правонарушениях, предусмотренных Особенной частью данного нормативного акта.

Полагаем, что с позиции защиты прав и свобод граждан возможность допускать к административным делам адвокатов и иных лиц, оказывающих юридическую помощь (в качестве защитников и представителей), с момента административного задержания лица, привлекаемого к административной ответственности, или составления протокола об административном правонарушении, оправданна. Они (защитники и представители) могут знакомиться с материалами административного дела, предоставлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, участвовать в рассмотрении дела, подавать жалобы на решения (ст. 25.5 КоАП РФ).