Административно - правовая охрана общественной безопасности личности и общественного порядка

Серегин А.В. характеризовал общественный порядок как "урегулированную нормами права и иными социальными нормами систему общественных отношений, установление, развитие и охрана которых обеспечивают поддержание состояния общественного и личного спокойствия граждан, уважение их чести, человеческого достоинства и общественной нравственности".

Данные ученые по-разному расставляют акценты. Давая определение общественного порядка, Еропкин М.И., считал порядок общественным в связи с тем местом, где возникли и развивались (общественные места) охраняемые общественные отношения. А А.В. Серегин считал, что общественный характер "общественного порядка" предопределен содержанием общественных отношений, а не местом их реализации.

Отличия в суждениях ученых по поводу понятия и содержания "общественный порядок" на этом не завершаются.

Юридический энциклопедический словарь понятие "общественная безопасность" трактует как систему общественных отношений и юридических норм, регулирующих эти отношения в целях обеспечения общественного спокойствия, неприкосновенности жизни и здоровья населения, нормального труда и отдыха граждан, нормальной деятельности государственных и общественных организаций, учреждений и предприятий.

Органы по охране общественной безопасности личности должны разрабатывать и осуществлять предусмотренные законами и иными нормативно-правовыми актами меры, направленные на приведение системы существующих общественных отношений в безопасное (соответствующее нормам права) состояние.

Эффективность функционирования органов государственной власти Российской Федерации с неоднородностью ее экономического пространства, многонациональным и многоконфессиональным составом, особенностями и традициями, огромной территорией и богатейшими природными ресурсами во многом зависит от взаимоотношений центра и регионов, от региональной политики государства. Эта политика имеет ряд уровней реализации: государственную стратегию регионального развития, межрегиональную политику, региональную политику субъектов Российской Федерации, политику местного самоуправления.

От деятельности всей системы органов государственной власти, в особенности в современных социально-экономических условиях развития России, в период осуществления полномасштабной административной реформы во многом зависит эффективность обеспечения безопасности граждан, общества и государства.

Представление общественной безопасности в виде системы дает уникальную возможность увидеть все составляющие элементы безопасности личности, общества и государства, исследовать связи между элементами общей системы, смоделировать сложные процессы обеспечения общественной безопасности, спрогнозировать возможные состояния системы, а также помогает выработать необходимые рекомендации органам государственной власти.

Основные понятия, употребляемые в сфере обеспечения безопасности, определены Законом Российской Федерации "О безопасности". Так, безопасность - это состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Под жизненно важными интересами понимается совокупность потребностей, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможности прогрессивного развития личности, общества и государства.

К основным объектам безопасности относятся: личность - ее права и свободы; общество - его материальные и духовные ценности; государство - его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность (ст. 1).

С учетом содержания определения общественной безопасности и буквальное его толкование нацеливает органы по охране общественной безопасности на обеспечение всех форм и проявлений общественной безопасности.

Значит ли это, что на органы по охране общественной безопасности возложено обеспечение, к примеру, и пожарной безопасности? Или же решение обеспечения общественной безопасности в данной конкретной части всецело задача органов Государственной противопожарной службы?

Такой же вопрос напрашивается и в отношении государственной, таможенной и многих других составляющих общественной безопасности, задачи обеспечения которых возложены на другие правоохранительные органы (ФСБ, таможенные органы и т.п.).

Разрешить данный вопрос необходимо уже в связи с тем, что в некоторых источниках общественные отношения, связанные с осуществлением пожарной безопасности, прямо указываются как составная часть общественной безопасности, даже когда последняя рассматривается в узком смысле слова. Да и действительно, общество нельзя считать безопасным в тех случаях, когда ему грозит причинение вреда от пожара.

Поэтому понятие "общественная безопасность", вернее, весь комплекс общественных отношений, составляющих его содержание, невозможно отделить от общественных отношений, характеризующих пожарную безопасность. Общественной безопасности без пожарной безопасности, как, впрочем, и без государственной, таможенной и других видов безопасности, быть не может.

Данное несовершенство формулировки приводит к неоправданному расширению компетенции милиции общественной безопасности.

Подобной ситуации могло бы не возникнуть, когда бы в Законе РФ "О милиции" был указан круг противоправных деяний, "защищает" от которых милиция. Но этого законодателем не сделано.

Среди основных задач милиции указана задача предупреждения правонарушений. Каких правонарушений - не сказано, что дает возможность правоприменителю расширительно толковать  ст. 2 Закона РФ "О милиции" и включать в комплекс основных задач милиции задачу предупреждения нарушений правил пожарной (государственной, таможенной и т.п.) безопасности.

Никто не спорит с тем, что к профилактике пожаров (правонарушений, подведомственных ФСБ, таможенным органам и т.п.) и обеспечению пожарной безопасности целесообразно привлекать не только органы Государственной противопожарной службы (ФСБ, таможенные органы и т.п.), но и милицию. В ряде случаев лишь обеспечив четкое взаимодействие между ними, можно добиться эффективности пожарной охраны (государственной, таможенной и т.п. безопасности) как одного из элементов общественной безопасности.

Между тем взаимодействие указанных учреждений (министерств и ведомств) невозможно осуществить, пока не буду разделены функции между субъектами взаимодействия.

Соответственно напрашивается вывод: задача милиции - "обеспечение общественной безопасности" - должна реализовываться сотрудниками милиции с учетом компетенции (подведомственности правонарушений) милиции и с учетом наличия других правоохранительных органов, перед которыми законодатель ставит задачу обеспечения выкроенной именно для их деятельности специфической области общественной безопасности.

Проблема обеспечения общественной безопасности и правового (законного) ограничения прав и свобод человека в современных условиях приобретает особую остроту и требует самого пристального внимания. Вряд ли можно поставить под сомнение актуальность этой проблемы для российского общества, и события последних лет демонстрируют новые тенденции в расстановке приоритетов: на первое место по общегосударственной важности выходят вопросы обеспечения общественной безопасности личности, неизбежно связанные с определенным ограничением прав и свобод человека и гражданина.

Отметим, что исследование вопросов соотношения безопасности общества и соблюдения прав человека затрагивает в первую очередь рассмотрение личных прав человека (гражданина). В данном контексте не разграничиваются права гражданина и человека, поскольку каждый гражданин, прежде всего, человек.

Таким образом, одна из главных проблем, стоящих на повестке дня, может быть сформулирована следующим образом: как определить критерии допустимости (правомерности) ограничения прав человека в целях обеспечения общественной безопасности? В литературе данная проблема поднималась неоднократно, и некоторыми исследователями были предложены критерии ограничения прав человека и гражданина. Так, В.С. Устинов выделяет три таких критерия: 1) цель: обеспечение должного признания и уважения прав и свобод других граждан и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе; 2) законность ограничений: введение ограничений только на основе закона; 3) необходимость (по смыслу ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).

В.А. Толстик в качестве так называемых индикаторов определения степени ограничения прав человека наряду с названными выделяет и общеправовые принципы права в целом, поскольку именно на них в подавляющем большинстве случаев ориентируются законодатель и правоприменитель при решении проблемы ограничения прав человека.

Однако до настоящего времени ни в теории права, ни в правоприменительной практике нет однозначного подхода к определению критериев ограничения прав и свобод человека.

Отметим, что человечество с древнейших времен ищет оптимальные формы соотношения личности (человека) и государства, сочетания их интересов. Сложилось идеальное представление о таком соотношении: интересы человека должны стоять на первом месте, а благо народа представлять собой высший интерес для государства.

Однако жизненные реалии существенно корректируют "идеальный" вариант, и современное представление об оптимальном соотношении "личность - государство" отходит от индивидуалистической концепции и видоизменяется в сторону все большей социализации прав человека, которые рассматриваются сквозь призму общечеловеческих ценностей и публичных (общественных) интересов.

Проблема соблюдения прав человека особенно остро встала в период борьбы против абсолютистского государства, отождествляя собой борьбу народа и каждого человека за свободу от произвола государственной власти. Элементы института прав и свобод человека нашли свое закрепление в ряде законодательных актов, таких как английский Билль о правах 1689 г., американский Билль о правах 1789 - 1791 гг., французская Декларация прав и свобод человека и гражданина 1789 г. и ряд др.

После Второй мировой войны проблема прав человека из национальной стала превращаться в международную, результатом чего стало принятие Всеобщей декларации прав человека 1948 г. и закрепление принципа уважения к правам человека и основным свободам в Уставе ООН.

Важно учитывать, что охрана общественной безопасности личности - одна из актуальнейших проблем любого государства. Процесс жизнедеятельности общества неизбежно сталкивается с ситуациями, требующими от государства принятия мер в ущерб гарантированным основным законом и международными нормами правам и свободам человека и гражданина.

Поэтому следует учесть, что охрана общественной безопасности личности  и в связи с этим ограничение прав и свобод - это один из способов регулирования степени свободы в обществе, однако в своей реализации не допускающий вольного истолкования и злоупотребления. Отсюда следует основное требование к применению государством ограничений прав человека - четкая регламентация оснований, порядка и пределов их применения.

В то же время, как уже отмечалось, не существует четкого ответа на вопрос о том, каковы критерии (условия) охраны общественной безопасности личности и ограничения прав и свобод человека. Вероятно, одной из причин этого является отсутствие в правовой науке, правоприменительной практике общепринятого (единообразного) подхода к формулированию основополагающей терминологии, в том числе и такого понятия, как ограничение прав и свобод.

Необходимо иметь в виду, что единый подход не выработан и на международном уровне. Так, в наиболее известных международно-правовых документах употребляется несколько терминов-понятий, прямо или косвенно отражающих охрану общественной безопасности личности и ограничение прав и свобод.

Например, во Всеобщей декларации прав человека (п. 2 ст. 29), Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах (ст. 4) и др. используется термин "ограничение"; в Международном пакте о гражданских и политических правах (ст. 4), где говорится об обязательствах государств перед своими гражданами, употребляется термин "отступление от своих обязательств"; в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод используются сразу два термина: "ограничения" (ст. 9 - 11, 18) и "отступление от соблюдения обязательств" (ст. 15).

Кроме того, отсутствие общепринятой трактовки названных понятий влечет за собой различие в толковании характеристик содержания такого явления, как ограничение прав и свобод, на теоретическом уровне, что явственно демонстрируется в публикациях на данную тему (Е.А. Лукашева, А.В. Малько, В.Н. Карташов и др.).

Рассматривая данные вопросы, необходимо учитывать разносторонность подходов к пониманию цели охраны общественной безопасности личности  и ограничения прав и свобод человека. В этой связи заметим, что во Всеобщей декларации прав человека такими целями являются (п. 2 ст. 29): обеспечение должного признания и уважения прав и свобод других людей; удовлетворение справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе.

В Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах и Международном пакте о гражданских и политических правах указываются более детальные условия применения охраны и ограничений. Согласно ст. 4 Пакта об экономических, социальных и культурных правах в качестве цели ограничения рассматривается общее благосостояние; согласно целому ряду статей второго Пакта (ст. 12, 18, 19) ограничения могут быть применены, если они необходимы для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения, а также прав и свобод других лиц.