Административная реформа и проблемы ее реализации в современной России

Среди причин неудач реформы называется недостаточное финансирование административной реформы и отсутствие единой команды для ее реализации; слабость согласия в политической элите и недостаток политической воли в осуществлении административной реформы. Значение этих факторов очевидно. Однако данный перечень не представляется исчерпывающим. Вероятнее всего, одной из наиболее существенных причин неудач стала недостаточная концептуальная проработанность модели административной реформы применительно к условиям России и, в частности, вопроса о роли и функциях современного государства. В ходе реализации административной реформы в России была скорее, усвоена буква концепции нового государственного управления, а не ее дух. По существу была предпринята попытка реализации, несомненно, обоснованных и рациональных принципов в условиях отсутствия ряда ключевых предпосылок, определяющих востребованность этой модели.

С сожалением приходится констатировать, что современный российский управленческий аппарат весьма далек от веберовской модели рациональной бюрократии. В пользу подобного заключения свидетельствуют широко распространенная практика клиентелизма, закрытости и непрозрачности; неудовлетворительное качество исполнительской дисциплины; запредельно высокий уровень коррупции.

Несмотря на живучесть мифа об избыточной численности российской бюрократии в исторической и современной России, численность аппарата управления в современной РФ по отношению к населению сегодня отстает от стандартов развитых стран.

Традиционно считалось, что российская бюрократия являла собой несметную рать. Между тем, несмотря на это хрестоматийное представление, численность российской бюрократии по отношению к общей численности населения в сравнении с развитыми странами Европы была незначительной вплоть до второй половины ХХ века. Много было сказано о взрывном росте численности постсоветской бюрократии. Действительно, в 1990 г. численность управленческого аппарата в СССР составляла 663 тыс. человек, а в 2002 г. в РФ - 1259 тыс. человек (без учета военных, аппарата МВД и спецведомств).

Однако исследования специалистов показывают, что российский управленческий аппарат не так уж раздут. Самый большой прирост численности был достигнут в 1995 г. - 6%, а в целом с 1994 по 2001 гг. число аппаратчиков во всех ветвей власти выросло на 16%. Эксперты считают это нормальным, поскольку рост был обусловлен формированием новых рыночных институтов. К началу 2000 г. плотность госслужащих на тысячу человек постоянного населения колебалось от 4 человек в Ингушетии до 58 в Эвенкии, а средняя плотность по стране составляла 7 чиновников, что меньше, чем в таких странах, как Австрия, Швеция, Великобритания, США, Франция.

В 2005 г. число сотрудников органов госвласти всех уровней, по данным Росстата, выросло на 10,9%, достигнув 1462 млн. человек. В 1994 году их было около 1 млн. При этом население страны за тот же срок сократилось примерно с 148 млн. до 143 млн. человек. В результате доля чиновников в населении страны выросла с 0,7% до 1%. В сопоставлении со стандартами развитых стран этот показатель низок; такая низкая относительная численность бюрократов характерна для развивающихся стран. По данным Всемирного банка, доля чиновников в населении Бразилии составляет 1,5%, Чили - 1%, Китая - 1,6%, Польши - 0,7%. В развитых странах в госаппарате занято гораздо больше: в Германии - 6,1 % населения, США - 6,8%, Швеции - 11,7%.20 Таким образом, вопреки сложившемуся мифу, численность чиновников в России невелика.

В этих условиях «сокращение числа государственных служащих может оказаться неразумной и малопродуктивной мерой, учитывая их относительно малую численность».

Не в последнюю очередь, неэффективность управленческого аппарата определена недостаточным финансированием управленческого аппарата. В этой сфере эксперты отмечают несистемность: повышение зарплат коснулось в основном верхнего эшелона - министров, руководителей департаментов министерств и ведомств. Зарплаты основной массы чиновников выросли максимум на треть, тогда как разница в оплате госслужащих в среднем в 2,5-3 раза ниже, чем в коммерческом секторе. «Государство спасло чиновников от бедности, но все равно не платит им столько, сколько они стоят на рынке». Приходится констатировать, что в постсоветские годы не только не удалось победить коррупцию, но ее объем существенно возрос.

В России чрезвычайно низка эффективность институтов гражданского общества, что не в последнюю очередь обусловлено недостаточным ресурсным обеспечением самодеятельной инициативы. Как следствие, возможности самодеятельных организации взять на себя выполнение значимых функций государства весьма ограничены. Зачастую функции гражданского общества узурпируются структурами-симулякрами (например, организованной преступностью).

Действительно, в отличие от развитых стран, институты гражданского общества в России слабы и малоэффективны. Как известно, условиями эффективности гражданского общества являются институционально-нормативное (легитимность институтов и процедур гражданского общества) и ресурсное обеспечение институтов гражданского общества. И если первое условие в стране в целом обеспечено, то в отношении ресурсного обеспечения ситуация удручающая. Сказанное отнюдь не означает отказа от идеи опоры на самодеятельные организации, но, более того, предполагает всемерное поощрение подобной деятельности, ибо иного пути обретения эффективности не существует. Однако признание слабости институтов гражданского общества и их ресурсной базы определяет необходимость тщательной проработки вопроса относительно того, какие именно функции и в каком объеме российское государство может делегировать самодеятельной инициативе. Небезосновательны опасения, что возникший в результате ухода государства вакуум может быть заполнен не гражданской инициативой, а союзом коррумпированной бюрократии и коррумпированного бизнеса.

Таким образом, целый ряд ключевых параметров - численность, эффективность и рациональность управленческого аппарата; низкий уровень его материального обеспечения и высокий уровень коррумпированности (что взаимосвязано); качество гражданского общества, его способность и готовность взять на себя выполнение ряда функций государства - определяют существенное отличие стартовых условий реализации административной реформы в России от тех, что стимулировали осуществление аналогичных административных реформ в духе нового государственного управления в развитых странах.

Заключение

Итак, на основании проведенного исследования можно сделать следующие выводы:

1. Проведение административных  реформ в России имеет длительную  историю. Перестройки центрального  аппарата государственного управления  проводились и в Российской  империи, и в годы Советской  власти.

2. К концу 90-х гг. прошлого века  окончательно утвердилась мысль  о необходимости проведения в  России реформ, и прежде всего  реформы административной. Тогда  в связи с глобальной перестройкой  политических и экономических процессов в стране предпринимались определенные меры по преобразованию органов государственного управления, заключавшиеся в первую очередь в деполитизации государственных структур.

3. Административная реформа - самая  трудная в истории современной  России. Еще раз подчеркнем, что  научной, теоретической основы проведения  административной реформы на  момент ее начала не существовало. Была очевидна лишь необходимость  формирования исполнительного аппарата, адаптированного к новому типу  экономики, соответствующего условиям  и потребностям нового экономического  строя. Указанное обстоятельство, на  наш взгляд, явилось причиной  некоторой непоследовательности  и даже приостановки отдельных  направлений административной реформы.

4. Цель Административной реформы - создание высокоэффективного государственного  аппарата, отвечающего потребностям  современного российского общества.

Административная реформа предполагает:

1) реформу госслужбы (включая комплекс  аспектов, связанных с приемом  на госслужбу, оплатой труда, системой  подготовки и продвижения кадров  и т.п.);

2) бюджетную реформу (переход от  сметного принципа финансирования  министерств и ведомств к программно-целевому финансированию по результатам);

3) трансформацию системы органов  исполнительной власти (которую  зачастую имеют в виду, прежде  всего, говоря о содержании административной  реформы. В данном докладе затрагиваются  преимущественно концептуальные  аспекты реформирования государственной  службы.

В качестве приоритетных направлений административной реформы были определены:

ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;

организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;

завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Среди причин неудач реформы называется недостаточное финансирование административной реформы и отсутствие единой команды для ее реализации; слабость согласия в политической элите и недостаток политической воли в осуществлении административной реформы.

Таким образом, целый ряд ключевых параметров - численность, эффективность и рациональность управленческого аппарата; низкий уровень его материального обеспечения и высокий уровень коррумпированности (что взаимосвязано); качество гражданского общества, его способность и готовность взять на себя выполнение ряда функций государства - определяют существенное отличие стартовых условий реализации административной реформы в России от тех, что стимулировали осуществление аналогичных административных реформ в духе нового государственного управления в развитых странах.

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации  от 12 декабря 1993 года // Российская газета. - 25 декабря 1993 года.

2. Гражданский кодекс Российской  Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 г. (ред. от 8.05.2010) // СПС Консультант  Плюс.

3. Постановление Правительства  РФ от 31 июля 2003 г. № 451 // СЗ РФ. 2003. № 31. Ст. 3150.

4. Указ Президента РФ от 23.07.2003 № 824 «О мерах по проведению  административной реформы в 2003 - 2004 годах» // СЗ РФ. 2003. № 30. Ст. 3046.

5. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре  федеральных органов исполнительной  власти» // СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.

6. Указ Президента РФ от 19.11.2002 № 1336 (ред. от 15.11.2004, с изм. от 12.12.2005) «О Федеральной программе «Реформирование  государственной службы Российской  Федерации (2003 - 2005 годы)» // СЗ РФ. 2002. № 47. Ст. 4664.

7. Указ Президента РФ от 12.05.1992 № 511 «Об упорядочении системы  государственного управления» // Ведомости  РФ. 1992. № 21. Ст.1160.

8. Указ Президента РФ от 30 сентября 1992 г. № 1148 (ред. 24.09.2008 г.) «О структуре  центральных органов федеральной  исполнительной власти» // САПП РФ. 1992. № 14. Ст.1091.

9. Послание Президента Российской  Федерации Федеральному Собранию  Российской Федерации. М., 1994.

10. Послание Президента Российской  Федерации Федеральному Собранию  Российской Федерации. М., 1995.

11. Послание Президента Российской  Федерации Федеральному Собранию  Российской Федерации. М., 1996.

12. Послание Президента Российской  Федерации Федеральному Собранию  Российской Федерации. М., 1997. С.17.

13. Послание Президента Российской  Федерации Федеральному Собранию  Российской Федерации. М., 1998. С. 56.

14. Послание Президента Российской  Федерации Федеральному Собранию  Российской Федерации. М., 2000. С. 9.

15. Распоряжение Правительства  РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р // СЗ РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.

16. Постановление Правительства  РФ от 31 июля 2003 г. № 451 // СЗ РФ. 2003. № 31. Ст. 3150.

17. Мэннинг Н., Паркинсон Н. Реформа государственного управления. Международный опыт. М.: ИНФРА-М, 2003. С. 74-75.

18. Овсянко Д.М. Административное право: Учебное пособие. // Изд. 3-е, перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2007.

19. Пичас Р. Законодательство о госслужбе в свете нового государственного менеджмента // Реформы госуправления. С. 23.

20. Политическая система США. Актуальные  измерения. М., 2000. С. 133-134.

21. Россия и страны мира, 2002: Стат.сб./Госкомстат России. - М., 2002. - с. 78, 334.

22. Хабриева Т.Я., Ноздрачев А.Ф., Тихомиров Ю.А. Административная реформа: Проблемы и решения // Административная реформа в России: Научно-практическое пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М.: ИНФРА-М, 2005. С. 1 - 53.

23. Вурстер Г. Модернизация госуправления и повышение квалификации госслужащих // Реформы госуправления. С. 26.

24. Гаман-Голутвина О. Этика государственной службы и реформы // Полис. 2000. № 6.

25. Кил Л., Элиот И. Экономические  циклы и реформа государственной  службы в США // Реформы государственного  управления накануне третьего  тысячелетия. - М.: РАГС, 1999. С. 58-59, 61.

26. Комаровский В., Морозова Е. Административная реформа в восприятии граждан // Власть. 2006. № 4.

27. Кузьминов Я. Тупики и перспективы  административной реформы // Независимая  газета. 4, 7. 04. 2006.