Административная реформа и проблемы ее реализации в современной России

Итак, административная реформа в Российской Федерации еще далека до завершения. Темпы ее проведения нередко обесценивают результаты уже проведенных изменений и требуют более взвешенного подхода к определению последовательности преобразований. Административная реформа - самая трудная в истории современной России. Еще раз подчеркнем, что научной, теоретической основы проведения административной реформы на момент ее начала не существовало. Была очевидна лишь необходимость формирования исполнительного аппарата, адаптированного к новому типу экономики, соответствующего условиям и потребностям нового экономического строя. Указанное обстоятельство, на наш взгляд, явилось причиной некоторой непоследовательности и даже приостановки отдельных направлений административной реформы. Отсутствие до сих пор научной концепции реформы - явное упущение, наука не должна быть сторонним наблюдателем, ее задача - оказать посильную помощь в общем деле совершенствования управления.

1.3 Цели и задачи проведения административной реформы

Административная реформа - это объединенная единой концепцией продуманная система мер модернизации различных институтов исполнительной власти.

Проведение Административной реформы предполагает осуществление следующих основных задач:

формирование обоснованной системы исполнительной власти, структуры ее органов, четкой дифференциации их правового статуса;

создание Правительства, функционирующего как Кабинет Министров;

переход к управлению на основе собственной компетенции;

освоение современных технологий управления;

ресурсное обеспечение органов управления;

формирование государственного аппарата, в основу которого будет положена «система заслуг и достоинств», означающая:

превращение государственной службы из службы «государевой» (традиционной для нашей страны) в службу подлинно гражданскую;

гибкую, не ориентированную на иерархию систему формирования и обновления государственного аппарата;

отбор на государственную службу, продвижение по ней и удержание на этой службе наиболее квалифицированных и добросовестных людей;

более ясную дифференциацию статуса «карьерных» и «политических» чиновников, «политических назначенцев»;

строгую определенность должностных обязанностей;

повышение внимания к вопросам административной этики, оживление практической ценности понятия служебной репутации;

рационализацию затрат на содержание госаппарата, прежде всего увеличение доли прямых материальных стимулов и снижение косвенных, ликвидацию «теневых» привилегий;

расширение и изменение практики контрактов (в частности, введение вместо штатного расписания - сметы расходов на выполнение соответствующих функций государственного органа, что будет вести к сокращению численности аппарата и повышению уровня оплаты труда государственных служащих при одновременной интенсификации их работы).

Цель Административной реформы - создание высокоэффективного государственного аппарата, отвечающего потребностям современного российского общества.

Как известно, суть административной реформы в Российской Федерации - в комплексной трансформации системы органов государственного управления с целью обеспечения их большей гибкости и эффективности.

Административная реформа предполагает:

1) реформу госслужбы (включая комплекс  аспектов, связанных с приемом  на госслужбу, оплатой труда, системой  подготовки и продвижения кадров  и т.п.);

2) бюджетную реформу (переход от  сметного принципа финансирования  министерств и ведомств к программно-целевому финансированию по результатам);

3) трансформацию системы органов  исполнительной власти (которую  зачастую имеют в виду, прежде  всего, говоря о содержании административной  реформы. В данном докладе затрагиваются  преимущественно концептуальные  аспекты реформирования государственной  службы.

После избрания Президентом В.Путина был издан Указ Президента РФ № 824 от 23 июля 2003 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах», касающихся проведения АР и направленных на повышение эффективности системы федеральных органов исполнительной власти, а также создание благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов.

В качестве приоритетных направлений административной реформы были определены:

ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;

организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;

завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

С целью реализации указа Правительством РФ была образована Комиссия по проведению административной реформы. Основными вехами в осуществлении реформы стали:

урезание избыточных госфункций (из подвергшихся ревизии 5 тысяч функций 20% были признаны избыточными, еще 30% - нуждающимися в уточнении);

разделение ведомств на правоустанавливающие, правоприменительные и надзорные с образованием трехзвенной структуры правительства (министерства, службы, агентства);

сокращение числа министерств с 23 до 14;

внесение осенью 2004 г. Минэкономразвития в правительство проекта Федеральной целевой программы «Административная реформа», которая после восьми месяцев обсуждения была отклонена и заменена одобренной осенью 2005 г. концепцией АР с принятием плана ее реализации в 2006-2008 гг. и объемом финансирования в 500 млн. рублей на 2006 г.

В настоящее время основными направлениями работы являются разработка стандартов и регламентов оказания государственных услуг.

ГЛАВА 2. ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РЕАЛИЗАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

2.1 Методика разработки стандартов и регламентов оказания государственных услуг

Практика разработки стандартов государственных услуг в Российской федерации и регионах в настоящий момент недостаточно развита и разнообразна.

Фактически пока формируются подходы к разработке стандартов государственных услуг, разрабатываются пилотные стандарты услуг для федеральных и региональных органов исполнительной власти.

Основные концептуальные подходы к разработке стандартов государственных услуг были продемонстрированы на семинаре «Реализация концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах: координация мероприятий на федеральном и региональном уровне», который состоялся 15-16 декабря 2006 года в Москве.

Согласно Концепции и основным мероприятиям административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах стандартизация и регламентация являются одним из мероприятий административной реформы, цели которой:

Повышение качества и доступности государственных услуг.

Ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования.

Повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

В презентации проекта ФЗ «О стандартах государственных услуг» были перечислены следующие задачи стандартизации:

минимизация расходов времени и иных ресурсов получателя государственных услуг;

возможность обращения с запросом в орган, оказывающий государственную услугу, в письменном виде или с использованием ИКТ;

минимизация действий, количества документов требуемых от получателя государственных услуг;

закрепление измеряемых требований к качеству и доступности государственных услуг;

учет мнения и интересов получателей государственных услуг.

Цель стандартизации государственных услуг - сокращение транзакционных издержек, которые несут граждане (организации) при взаимодействии с должностными лицами органов власти.

Эксперты ГУ-ВШЭ представили схему технологии разработки стандарта государственной услуги: на основе анализа процессов оказания государственных услуг выявляются предпочтения получателей, разрабатываются предложения по оптимизации оказания государственной услуги, разрабатываются проекты нормативных правовых актов, утверждающих стандарты, наконец, создаются пилотный и типовой стандарты государственной услуги.

Ими же были приведены примеры схем разработки стандартов услуг «Регистрация прав на недвижимое имущество», «Прием информации о правонарушениях», «Лицензирование возмездного оказания услуг связи». Отправной точкой выступают глубинные интервью получателей конкретного вида услуги, проживающих в разных городах, на основе которых выявляются основные проблемы, связанные с ее получением. Эта информация служит основой для разработки стандарта, на базе которого, в свою очередь предлагаются решения этих проблем.

Гораздо более подробная схема стандартизации предложена группой консультантов в рамках проекта «Модернизация социальных услуг в Российской Федерации”. Она включает 10 этапов (от анализа состояния услуг, через оценку существующих механизмов оказания услуг, создание рабочих групп по разработке стандартов, разработку показателей и критериев оценки до собственно разработки проектов стандартов).

В 2005 г. специальной рабочей группой были отобраны восемь государственных услуг, которые оказываются федеральными ОИВ (ФМС России, Росрегистрация, Роснедвижимость, Роструд) с целью их стандартизации. Были определены пилотные регионы, в которых предполагается пилотное внедрение стандартов и разработан график реализации проекта до конца 2006 г.

Разработка пилотных стандартов в настоящий момент еще не сопровождается внедрением.

Частично в качестве действующей системы может быть оценен лишь Единый стандарт обслуживания налогоплательщиков Федеральной налоговой службы России.

Однако необходимость в короткие сроки сформировать методическую базу для широкомасштабной деятельности по разработке стандартов услуг федеральными и региональными ОИВ делает полезной сравнение подходов в имеющейся практике. Обобщение методических разработок, их сравнение позволят гармонизовать усилия в данном направлении.

В рамках данного обзора рассмотрены доступные исследователям проекты стандартов услуг:

Пилотная разработка стандартов государственных услуг «Государственная аккредитация образовательных учреждений», «Аттестация преподавателей на первую и высшую категории» «Лицензирование образовательной деятельности в рамках проекта «Стандарты услуг органов власти: концептуальные подходы к порядку разработки, применения и механизмам реализации на основе взаимодействия с гражданским обществом и частным сектором».

Разработка Центра социальной политики и гендерных исследований совместно с Институтом Государственного управления ГУ-ВШЭ для Министерства образования и науки Саратовской области.

Стандарт социальной услуги «Социально-психологическая реабилитация подростков, находящихся в трудной жизненной ситуации».

Проект стандарта регистрации безработных граждан для Департамента федеральной службы занятости населения по Пермской области, разработанный в составе «Методических рекомендации по созданию реестров государственных услуг и разработке стандартов государственных услуг».

Разработка Института Государственного управления ГУ-ВШЭ для Министерства экономического развития и торговли РФ.

Группа разработчиков из ГУ-ВШЭ в 2004 году разработала Методические рекомендации по созданию реестров государственных услуг и разработке стандартов государственных услуг. В составе этих рекомендаций имеется проект стандарта регистрации безработных граждан для Департамента федеральной службы занятости населения по Пермской области.

Подход Высшей школы экономики основан на нескольких концептуальных положениях:

разделение понятий стандарта обслуживания учреждения и стандарта услуги, хотя в конкретном стандарте это может совмещаться.

разделение стандарта как нормативного документа и стандарта как текста для

распространения среди получателей услуги.

Разработчики цель стандартизации видят в минимизации издержек взаимодействия при оказании услуги. Этот подход представляется более узким, чем повышение качества услуг и степени удовлетворенности их получателей. В данном случае априори предполагается, что минимизация издержек является главным предпочтением потребителей. Исследования, на которые опираются разработчики, видимо подтверждают этот вывод, но они проводились в отношении небольшого круга услуг. Соответственно нельзя исключить, что в отношении некоторых специфических услуг предпочтения потребителей могут быть иными, например, минимизация рисков (регистрация недвижимости) или достижение результата любой ценой (поиск документов в архиве).