Административная реформа и её результаты

В некоторых странах (Великобритания, Новая Зеландия, Австралия) программы  административных реформ были сформулированы, приняты и реализованы политическими элитами и государственными службами. В других странах, хотя принципиальная основа административных реформ и разрабатывалась политической элитой и центральными государственными органами, многие мероприятия проводились снизу вверх путем экспериментов и разнообразных нововведений (некоторые аспекты административных реформ в США, Германии, Финляндии и др.). В Канаде, например, использовались оба подхода. Ключевыми факторами здесь являются структура государства, его политическая система и конституционный порядок.

Отрицать роль государства в  обществе невозможно с исторической и политической точек зрения. Поэтому  административные реформы во всех странах  основываются на принципах целесообразности, прагматизма и экономичности. Их цель - не разрушить систему государственного управления, а применить к деятельности государства опыт всех «прогрессивных событий», произошедших в мире в течение последних 20 - 30 лет. Все мероприятия в рамках административных реформ призваны способствовать укреплению законности, развитию открытости и доступности информации о деятельности государственных органов.

Их цель - сделать государство  социально более сплоченным и  сильным, «приблизить» его к гражданину и обеспечить всеобъемлющую конкурентоспособность страны [9].

Один из уроков административных реформ состоит в придании им характера  постоянной функции государства. Упрощение  административных функций, корректировка  системы государственных органов  и управления кадрами государственных  служащих и другие масштабные мероприятия по модернизации государственного управления проводятся планомерно специально для этой цели созданными правительственными органами.

Российское государство обязано  обеспечить соответствие собственной  системы управления современным  реалиям и извлечь уроки из мирового опыта. Вот почему Президент РФ поставил реформу государственного управления в ряд основных приоритетов страны на ближайшие годы.

Предпосылки административной реформы.

Термин «административная реформа» в России на слуху уже много лет. Но только в конце 2003 г. и особенно в 2004 - 2005 гг. этим словам придан характер реального, радикального и масштабного государственного дела [28].

Мы обратились к этимологии терминов «реформа» и «административная реформа» и выяснили то, что первый из них означает изменение, переустройство, преобразование чего-нибудь в какой-либо сфере общественной жизни, области знаний; «административный» означает «осуществляемый администрацией или по её распоряжению» [14].

Таким образом, с учётом указанных понятий кратко административную реформу можно определить как комплекс мероприятий государственной власти по совершенствованию организации исполнительного аппарата государства - государственной администрации, её функций, форм и методов деятельности.

Ю.А. Тихомиров считает, что административная реформа - самая трудная в истории современной России - идёт непрерывно и постепенно с 1991 г., то есть с момента прекращения советского общественного и государственного строя и преобразования социалистической плановой экономики в рыночную. Революционный образ действий по преобразованию России предполагал коренную перестройку всего государственного механизма. Отсюда - формирование новой системы законодательной власти и проведение судебной реформы, которая продолжается и по сей день. Настала пора приступить к реорганизации государственного управления и, прежде всего, исполнительной власти [24].

Не существовало и не существует официальной концепции проведения административной реформы как единого  официального документа. Наиболее острые проблемы развития исполнительной власти и в самых общих чертах меры по ее реформированию и логике их осуществления намечались в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию начиная с 1996 г.

 Тогда в связи с глобальной  перестройкой политических и  экономических процессов в стране предпринимались определённые меры по преобразованию органов государственного управления, заключавшиеся в первую очередь в деполитизации государственных структур.

По мнению Хабриевой, концептуальная идея преобразования государственного аппарата и формирования новой системы исполнительной власти впервые на государственном уровне нашла свое отражение в Послании Президента РФ Федеральному Собранию 1997 г. «Порядок во власти - порядок в стране», но на практике она не получила своего развития и была отложена в силу ряда объективных причин, связанных в том числе с необходимостью кардинального пересмотра структуры, функций органов исполнительной власти [27].

Однако понятие «административная реформа» употребляется лишь в Послании на 2001 год. При этом в качестве основной поставлена задача: «...пересмотреть не только и не столько структуру и штаты, но главным образом - функции органов власти». И только в Послании на 2002 год говорится «...о необходимости административной реформы» и определяются основные направления модернизации исполнительной власти, охватываемые в настоящее время понятием «административная реформа».

В Послании Президента РФ Парламенту 2003 г. была поставлена задача оптимизации функций государственных органов. Для достижения названной задачи и проведения необходимых преобразований Указом Президента РФ от 23 июля 2003 г. N 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах» [25] были определены приоритетные направления административной реформы и дано поручение Правительству сформировать комиссию по проведению административной реформы [15]

Общеизвестно, что  для проведения масштабной реформы  необходимо точно определить её цели, объекты реформирования, этапы проведения реформы, необходимые средства. Недопустимо игнорировать и общемировые тенденции. В современном обществе они отчетливо проявляются в новом понимании роли государства, его функций, взаимоотношений общества и государства, его органов. Потребность в оптимальной системе государственной власти обусловлена как неотложными социально-экономическими проблемами, задачами повышения уровня и качества жизни населения, так и изменением роли государства, превращением его из надзирателя в партнёра, действующего в интересах общества.

А.Ф. Ноздрачёв подчёркивает: « Реформирование управления - задача не только российская. Целый ряд стран проводит административные реформы. Их опыт показывает, что это длительная, сложная работа, требующая усилий всего общества и, что важно, открытости власти для диалога.

Современные преобразования в этой сфере направлены на сокращение административного давления на предпринимательские  структуры, наведение должного порядка  в сферах, где присутствует избыточное государственное вмешательство. Исходным здесь должен являться тезис о том, что эффективность деятельности государства определяется не столько широтой охвата контролируемых им сфер, сколько реальным соблюдением общественных интересов, действенностью политических и правовых механизмов в стране» [13].

Экономическое и  социальное развитие стран протекает  в соответствующих правовых формах, и сейчас уже не приходится доказывать необходимость и полезность права  для упорядочения общественных отношений. Право всегда должно реагировать на любые социальные явления и прежде всего посредством закона управлять ими. Но практическая задача создания адекватного целям административной реформы правового обеспечения должна опираться на научную базу, на современные научные разработки. В то же время приходится констатировать, что в силу разных причин административная реформа в России началась без полноценной опоры на достижения юридической науки. А перенос без адаптации отдельных оторванных от «родной» почвы зарубежных идей в российское правовое поле, без органичного встраивания их в отечественную правовую систему не приводит к достижению тех целей, ради которых проводились преобразования [13 ].

Ковалёв А. в статье «Промежуточные результаты административной реформы» [11] акцентирует внимание на том, что известным промахам и упущениям при проведении первого этапа административной реформы в России в немалой степени способствовало отсутствие необходимой теоретической базы. Тем не менее, определённые результаты по итогам первого этапа административной реформы состоялись. С учётом этого опыта следует подтвердить важный вывод о необходимости более активного включения всего имеющегося научного потенциала на следующем (втором) этапе административной реформы. Многие конкретные вопросы реформы требуют проведения серьезных правовых исследований, научного прогнозирования путей дальнейшего развития правового регулирования в указанной области, формулирования необходимых законодательных предложений, а также предложений по совершенствованию имеющейся практики. Однако пока не удалось предвидеть поэтапные изменения законов и иных правовых актов. Определяя задачи отечественной юридической науки, необходимо исходить из ясного понимания того, что уже реально сделано. Это позволит выдвинуть некоторые предположения относительно возможных перспектив продвижения вперёд.

Результатом интенсивной реализации первого этапа административной реформы в России, обращённой на формирование прозрачной системы органов исполнительной власти с чётким разделением их компетенции, стало принятие целого ряда нормативных правовых актов, направленных на ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность хозяйствующих субъектов. Происходит перераспределение функций государственного управления между федеральными органами исполнительной власти, упразднение части дублирующих и избыточных функций этих органов власти. Это позволило в известной мере оптимизировать деятельность федеральных органов исполнительной власти».

Но это лишь относительно небольшая  часть вопросов административной реформы. По ряду других приоритетных направлений административной реформы работы только начинаются либо ещё не начаты или приостановлены.

Старилов Ю.Н. в статье «Административная  реформа: к перспективе «нового  государственного управления» и  «эффективного государства» [19], отмечает: «Уже сейчас очевидно, что в научном плане по итогам первого этапа административной реформы предстоит решить ряд задач по введению механизмов правового мониторинга и диагностики деятельности органов исполнительной власти, что предполагает:

во-первых, определение динамики правового  регулирования и актов, подлежащих принятию, изменению и отмене;

во-вторых, разработку способов реализации компетенции государственных органов (различного типа) и совершения ими  комплекса организационных, правовых, финансовых и материальных действий для реализации нормативных целей и функций;

в-третьих, исследование корреляции между  целями, функциями и действиями государственных  органов и реальными переменами в отраслях и сферах и в уровне деятельности организаций и предприятий;

в-четвёртых, продолжение разработки механизма действия законов и иных правовых актов, используя позитивные и устраняя негативные факторы и добиваясь расширения сфер правомерного поведения граждан.

Пока не подготовлены и не реализованы  эффективные механизмы осуществления контроля и надзора, противодействия коррупции. Наука не дала ответа на вопрос о формах взаимодействия между государством и структурами гражданского общества. Одна из основных форм отношений человека и государства - государственные услуги. В настоящее время отсутствуют единые представления о качестве и доступности государственных услуг, более того, практически ничего об этом не знают граждане. Нужны процедуры досудебного обжалования решений и действий государственных органов и должностных лиц. Только начинается реформа государственных унитарных предприятий и государственных учреждений, системы закупок для государственных и муниципальных нужд».

Мы считаем, что учёные-юристы основывают свои результаты на ключевых вопросах дальнейшего совершенствования системы государственного управления. Но задача реформы - оптимизировать управленческие процессы в разных сферах экономики, культуры и др., формы и методы работы государственных структур. Нужно наметить реальные пути сокращения административных барьеров и обеспечить развитие управленческой системы.

Мы согласны с мнением современных  учёных – историков, что сегодня перед государством стоят задачи формирования механизмов реализации полномочий органов исполнительной власти для их работы в новых условиях. Изменение структуры органов исполнительной власти означает не столько изменение видов органов исполнительной власти, их компетенции, сколько форм и порядка реализации их функций. Пока же в законодательстве не существует однозначного определения функций органов исполнительной власти. Более того, существующие легальные использования этого термина, как правило, не имеют под собой научной основы. Им зачастую обозначаются и задачи, и компетенция, и полномочия, и основные направления.

Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» [25] выделяются функции по принятию нормативных правовых актов, по контролю и надзору, по управлению государственным имуществом и по оказанию государственных услуг. Содержащееся в Указе описание этих функций позволяет говорить о том, что под ними подразумеваются группы полномочий (например, управление находящимися в федеральной собственности акциями), отдельные полномочия (осуществление полномочий собственника) и даже формы реализации полномочий (издание индивидуальных правовых актов). Данная классификация функций имела своей целью скорее закрепление видового отличия федеральных органов исполнительной власти (федеральные министерства, федеральные службы, федеральные агентства), а не выделение всех функций органов исполнительной власти [25] Поэтому термин "функции" в данном случае имел, скорее всего, «техническое» применение, которое, правда, предопределило очень «вольное» его использование в положениях о федеральных органах исполнительной власти. Качество их невысокое, и мы ждем предложений ученых-юристов.

Группа учёных (В.Б. Аверьянов, Г.В. Атаманчук, И.Л. Бачило, К.С. Бельский и  др.) [1; 2; 3; 4; 5]. пришла к выводам: «Функции органов исполнительной власти выражают целевые задачи данной ветви власти. Посредством функционирования исполнительной власти непосредственно реализуется механизм государственного управления, который представляет собой организационное воздействие на социальные, экономические, культурные и иные отношения в обществе с целью обеспечения его эффективной жизнедеятельности. Исполнительная власть обеспечивает практическую реализацию функций государства. Производным является содержание функций органов исполнительной власти в разных сферах государственной жизни. В научном плане требуется определить правовые основания, принципы, виды и формы взаимоотношений органов исполнительной власти (федеральных и субъектов РФ) в процессе выполнения возложенных на них функций совместно с саморегулируемыми организациями и другими партнёрами».