Административная реформа и её результаты

 

 

 

 

 

 

 

 

 

АДМИНИСТРАТИВНАЯ  РЕФОРМА И ЕЁ РЕЗУЛЬТАТЫ

 

Курсовая работа

по дисциплине «Государственное муниципальное управление»

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Балашов - 2011

 

СОДЕРЖАНИЕ

Стр.

 

 

 

 

 

 

ВВЕДЕНИЕ

 

Актуальность. Реформы присущи каждому государству, и их проведение требует громадных усилий и последовательных действий.

В России, начиная с 90-х годов, проводятся реформы самой различной направленности. Многие из них позволили достигнуть существенных результатов, которые изменили общественные отношения в целом. Новые рыночные условия предъявляют более высокие требования к компетентности, квалификации и профессионализму государственного аппарата и самой структуре исполнительной власти. Однако система, сложившаяся в России, всё менее и менее отвечает новым потребностям [29].

Восстановление и укрепление институтов государственного регулирования становятся необходимыми и важнейшими условиями  стимулирования и нормального функционирования рыночной экономики. Современные государственные реформы - федеральная, судебная, административная, муниципальная - нацелены на обновление многих сторон организации и деятельности государства и его институтов. Цели, этапы и мероприятия реформ должны быть тщательно выверены и последовательно реализуемы. Им нужна прочная общественная поддержка. И тогда можно рассчитывать на успешные результаты. Их получение во многом зависит от использования достижений науки, и особенно юридической науки.

Научное предвидение и обоснованные рекомендации особенно востребованы в преддверии крупных государственных преобразований. Но дело не сводится к участию научных центров и учёных в подготовке отдельных правовых актов. Тут многое удаётся сделать. Гораздо труднее разработать правовую модель преобразований, в которой должны сочетаться и эволюционные, и качественно новые правовые инструменты, обеспечение правовой преемственности и сохранение полезного опыта и одновременно новых правовых решений [8].

Это далеко не всегда и не сразу  удаётся сделать, что заметно проявляется в ходе административной реформы.

  В рамках настоящей курсовой  работы административная реформа    рассматривается как инструмент повышения качества государственного управления, раскрываются теоретические аспекты изучения административной реформы в международной практике, проводится анализ полученных результатов административной реформы в Российской Федерации, проведённой в 2006 - 2010 годах.

Цель исследования состоит в изучении механизмов административного реформирования России и анализе полученных результатов.

Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:

1. Изучить исторический опыт проведения реформ в России.

2. Рассмотреть различные подходы к проведению административной реформы в России.

3. Исследовать теоретические аспекты изучения административной реформы в международной практике.

4. Проанализировать результаты административной реформы в Российской Федерации, проведённой в 2006 - 2010 годах и сформулировать выводы.

Объектом курсового исследования является административная реформа как инструмент повышения качества государственного управления.

Предметом – административная реформа в России и её результаты.

Методологической и  теоретической основой курсовой работы послужили работы отечественных учёных: Тихомирова Ю.А., Ноздрачёва А.Ф., Старилова Ю.Н., Шарова А.В. и др.

Методы исследования:

В процессе проведения исследования использовался комплекс методов: теоретических и эмпирических.

1. Теоретические методы: анализ и синтез научной, специальной литературы; изучение имеющегося опыта по проблеме исследования.

2. Эмпирические методы: изучение, сравнение точек зрения различных учёных – историков. Метод обобщения и интерпретации полученных данных.

Структура курсовой работы.

Курсовая работа состоит из введения,  двух глав,  заключения.  

Во введении раскрываются актуальность и социальная значимость темы, определяются цель, задачи, объект, предмет исследования.

 В первой главе административная реформа рассматривается как объект исследования и как инструмент повышения качества государственного управления, изучается исторический опыт проведения реформ в России, раскрываются теоретические аспекты проведения административной реформы в международной практике.

 Во второй главе даётся обоснование предпосылок проведения административной реформы в России, проводится изучение и анализ полученных результатов в ходе проведения административной реформы в период 2006-2010гг.

В заключении подводятся итоги  курсовой работы, делаются выводы.

 

 

ГЛАВА 1. ГЛАВА 1. АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА КАК ИНСТРУМЕНТ ПОВЫШЕНИЯ КАЧЕСТВА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

 

1.1. Исторический опыт проведения реформ в России

 

Проведение административных реформ в России корнями уходит в историю.

Система управления уездами из центра, унаследованная от XVII в., не обеспечивала эффективной борьбы с бегством крестьян, оказалась неспособной предотвратить Астраханское и Булавинское движения. Приказы и подчинённые им воеводы слабо справлялись со сбором налогов, так что недоимки росли из года в год [7].

В 1708 - 1710 гг. правительство провело  областную реформу. Её сущность состояла в том, что между уездами, ранее  непосредственно подчинявшимися центру, и приказами появились промежуточные  административные единицы - губернии и  провинции. Страна была разделена на восемь губерний (Московская, Ингерманландская, Смоленская, Киевская, Азовская, Казанская, Архангелогородская и Сибирская) во главе с губернаторами, облеченными правами главнокомандующих расположенных на территории губернии войск и всей полнотой административной и судебной власти. В подчинении губернаторов находилось четыре помощника, каждый из которых ведал определённой отраслью управления: обер-комендант возглавлял военное ведомство; обер-комиссар и обер-провиант-мейстер отвечали за денежные и хлебные сборы; ландрихтер управлял судебными делами. Губернии делились на провинции, а последние - на уезды. Проведение областной реформы значительно увеличило штат чиновников, которые, подобно саранче, опустошали управляемые территории всякого рода сборами и налогами, а также поборами в свою пользу.

Областная реформа внесла существенные изменения в организацию центрального аппарата государства. Ратуша утратила значение центрального казначейства страны, так как ее финансовые функции  перешли в ведение областной администрации. Исчезли областные приказы.

Вслед за организацией губерний в 1711 г. был учрежден Сенат, заменивший Боярскую думу. Аристократическая по составу, Боярская дума стала отмирать еще  с конца XVII в.: она сократилась  в своем составе, так как пожалование думными чинами более не проводилось, в думу проникали недумные чины, лица незнатного происхождения, но пользовавшиеся доверием царя. Первостепенное значение приобрела возникшая в 1699 г. Ближняя канцелярия - учреждение, осуществлявшее административно-финансовый контроль в государстве. Ближняя канцелярия вскоре стала местом заседаний Боярской думы, переименованной в Консилию министров.

Отправляясь в Прутский поход, Пётр учредил «для всегдашних наших в  сих войнах отлучек» Сенат в качестве временного учреждения. Всем лицам и учреждениям «под жестоким наказанием или и смертию» велено беспрекословно выполнять сенатские указы. Сенат превратился в постоянное учреждение с весьма широкими правами: он контролировал правосудие, руководил расходами и сбором налогов, «понеже деньги суть артериею войны», ведал торговлей, к нему перешли функции Разрядного приказа [7].

Одновременно с Сенатом Пётр I создал должность фискалов. Обязанность  обер-фискала при Сенате и фискалов в провинциях состояла в негласном  надзоре за деятельностью учреждений. С созданием Сената и губерний процесс замены старых местных и центральных учреждений был далек от завершения: отсутствовали инстанции между Сенатом и губерниями, многие приказы продолжали функционировать, хотя в целом губернская реформа ослабила значение приказной системы. Нуждались в уточнении функций и областные учреждения - губерния как основная административная единица оказалась слишком громоздкой, ибо включала громадную территорию [7].

 

Замена старых приказов новыми центральными учреждениями коллегиями - была проведена в 1717 - 1721 гг. К концу XVII в. функции центральных учреждений выполняли 44 приказа. Их заменили 11 коллегиями. Внешние сношения и вооруженные силы находились в ведомстве трех коллегий: Военной, Адмиралтейств и Иностранных дел. Значение этих коллегий подчеркивалось тем, что они назывались "первейшими". Финансами ведали также три коллегии, обязанности между которыми разграничивались следующим образом: Камер-коллегия руководила сбором налогов, расходами распоряжалась Штате-контор-коллегия, контроль за расходами и доходами осуществляла Ревизион-коллегия. Управление легкой промышленностью было передано Мануфактур-коллегии, горным делом - Берг-коллегии, внешней торговлей Коммерц-коллегии. Вместо Поместного приказа, ведавшего земельными делами, была организована Вотчинная коллегия. Она ведала всякого рода земельными спорами, делами о наследовании земли и т. д. Местными судебными учреждениями управляла Юстиц-коллегия.

На правах коллегий находились ещё  два учреждения: Главный магистрат и Синод. Ратуша после проведения областной реформы 1708 - 1710 гг. утратила значение центрального учреждения, земские избы были ликвидированы. Перед Главным магистратом, учрежденным в Петербурге в 1720 г., была поставлена задача, чтобы он «сию (всего российского купечества) рассыпанную храмину паки собрал». В подчинении Главного магистрата находились городские магистраты, члены которых избирались из числа «дельных и лучших в купечестве» горожан. Фактическая власть в Главном магистрате и городских магистратах находилась в руках богатых купцов, притеснявших мелкий ремесленный люд. Члены городских магистратов избирались пожизненно и за «тщательное радение» могли быть пожалованы в дворянство. Городская реформа укрепила права купечества и тем самым способствовала развитию торговли и промышленности.

 

Особое место среди центральных  учреждений занимал Преображенский приказ - карательное учреждение, возникшее  еще в конце XVII в. Преображенский приказ ведал политическим сыском, его суду подлежали все противники существовавших порядков: участники восстаний, лица, произносившие «непристойные речи», под которыми подразумевались разговоры, осуждавшие реформы и поведение царя, его семейные дела и т. д.

Коллегиальная система отличалась от приказной более строгим распределением обязанностей между центральными ведомствами. Решения в коллегиях принимались большинством голосов ее членов в составе президента, вице-президента, четырех советников и четырех асессоров. Введение коллегиального управления Петр мотивировал, в частности, тем, что «известнее взыскуется истина» коллективным решением, нежели «единым лицеем» [7].

Коллегии располагали не только административными правами в  отведенной им области управления, но и судебными функциями, за исключением  политических преступлений. Финансовые тяжбы между купцами разбирали городовые магистраты и Главный магистрат. Права промышленников защищали Берг- и Мануфактур-коллегии, они же разбирали взаимоотношения мануфактуристов и работных людей. Военная коллегия рассматривала преступления, совершенные солдатами и офицерами сухопутной армии, и т. д.

Коллегиям подчинялись губернская, провинциальная и уездная администрации.

Порядок рассмотрения дел в коллегиях  был разработан Генеральным регламентом, на основе которого строился весь внутренний распорядок учреждений. Помимо Генерального регламента, каждая из коллегий имела свой особый регламент с перечислением конкретных обязанностей по той или иной отрасли управления. К выработке регламентов были привлечены иностранные правоведы, был учтен опыт государственных учреждений Швеции и Дании. Петр I предупреждал: «Которые пункты в шведском регламенте неудобны или с сетуациею сего государства несходны, и оные ставить по своему рассуждению».

С образованием коллегий были уточнены структура Сената, его права и обязанности. Изменился состав Сената. Первоначально все президенты коллегий являлись членами Сената. Но уже в 1722 г. Петр I признал, что такой состав Сената лишал возможности контролировать работу коллегий и противоречил бюрократическому принципу подчиненности низших учреждений высшему. В том же году при Сенате была учреждена высшая в стране должность генерал-прокурора, а в коллегиях - прокуроров. Обязанность прокуратуры состояла в осуществлении гласного надзора за деятельностью Сената и коллегий. В отличие от фискалов, не вмешивавшихся в ход решения того или иного вопроса, а лишь доносивших о замеченных злоупотреблениях обер-фискалу, прокуроры в коллегиях и генерал-прокурор Сената, заметив нарушение законности тут же должны были его устранить. Петр I назвал генерал-прокурора «оком государевым» и «стряпчим в делах государственных». Первым генерал-прокурором Сената был Павел Ягужинский, человек весьма деятельный и властный, умевший придать своей должности высокий престиж. Все центральные учреждения и Сенат находились в Петербурге, в Москве они имели конторы.