Административная юстиция, ее признаки, виды, зарубежная практика

С принятием в 1977 г. Конституции СССР институт судебного контроля над законностью администрации приобрел новое политическое и правовое значение, то есть с принятием данного правового документа у гражданина впервые появились реальные конституционные права по обжалованию действий администрации. Часть 2 статьи 58 Конституции СССР 1977 г. установила: "Действия должностных лиц, совершенные с нарушением полномочий, ущемляющие права граждан, могут быть в установленном порядке обжалованы в суд". Однако на практике данное Конституцией СССР 1977 г. право начало реализовываться только лишь после принятия в 1987 г. Верховным Советом СССР Закона "О порядке обжалования гражданами в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан". И снова данные законодательные документы не до конца раскрывали возможности обжалования гражданами неправомерных действий администрации, так как они предусматривали возможность обжалования только единоличных действий должностных лиц.

Уже через два года Закон 1987 г. был отменен и заменен Законом СССР от 2 ноября 1989 г." О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан". В соответствии с этим законом к актам, подлежащим судебному обжалованию, стали относиться коллективные и единоличные действия, в результате которых гражданин незаконно лишен возможности полностью или частично осуществить право, которое предоставлено ему законом или иным нормативным актом; на гражданина незаконно возложена какая-либо ответственность. Однако этот закон сузил границы судебного контроля правилом об административной преюдиции, т.е. гражданин был вправе обратиться в суд лишь после предварительного обжалования неправомерных действий вышестоящему должностному лицу или органу государственного управления.

Так к концу 80-х - началу 90-х гг. институт административной юстиции в СССР смог приобрести две основные формы рассмотрении жалоб:

1) административная форма;

2) судебная форма. На данном этапе развития административная форма была преобладающей, но нельзя не сказать, что судебная форма имела место быть, что очень важно (10, с156)

Многие ученые связывают формирование административной юстиции в СССР именно с концом 80-х гг. Принятие вышеупомянутых законов выдвигает функцию суда как органа обеспечения законности в сфере управления на передний план и позволяет говорить о контроле суда за осуществлением административными органами властных полномочий в целях защиты гражданских прав. Оценивая историю развития судебного контроля за законностью в сфере государственного управления в СССР, а значит и в БССР, можно сделать вывод, что теория и практика судебного контроля за деятельностью государственных органов пошла по пути постепенного расширения компетенции общих судов. В таком понимании административная юстиция существует в Республике и в настоящий момент, хотя в классической интерпретации данного правового института нет в современной России, Беларуси и большинстве стран СНГ.

3. Административная юстиция в Республике Беларусь

3.1 Проблемы определения административной юстиции в Республике Беларусь

В Республике Беларусь сложилась система государственных органов, наделенных правом разрешать дела по административным спорам, к ним, в частности, относятся общие и хозяйственные суды Республики Беларусь, Комитет государственного контроля и его территориальные органы, Министерство по налогам и сборам Республики Беларусь и его территориальные органы, и целый ряд других территориальных органов. В общих и хозяйственных судах данная категория дел рассматривается по правилам гражданского (хозяйственного) судопроизводства с особенностями, установленными законодательными актами, то есть по специальным нормам.

Представляется, что дела по административным спорам требуют не только специальных норм права, регулирующих их рассмотрение, но и специальных органов, функционирующих параллельно общей (хозяйственной) судебной системе или в ее пределах.

Действующие на сегодняшний день системы административной юстиции существенно отличаются друг от друга, что затрудняет как выбор какой-либо одной формы, так и в принципе разработку универсального определения данного понятия.

К сожалению, вопросы, связанные с созданием и функционированием административной юстиции в Республике Беларусь, пока еще недостаточно исследованы. Рассмотрим достоинства и недостатки каждой из вышеперечисленных моделей административной юстиции с точки зрения применения их в Республике Беларусь для разрешения административных споров.

Первая модель административной юстиции ("административная") заключается в том, что вышестоящим в порядке подчиненности органом либо должностным лицом проверяется законность, обоснованность и целесообразность административных актов, действий (бездействия), нарушивших, по мнению заинтересованного лица, его права и законные интересы. Такая модель закреплена, в частности, во Франции и Италии. Данная модель воплощает в себе идею разделения властей, предполагающую полную независимость административной власти от власти законодательной и судебной. Юрисдикционные органы по административным спорам создаются в рамках самой исполнительной власти. Общие суды лишаются всякой компетенции по рассмотрению административных споров. Членами таких юрисдикционных органов являются, как правило, не судьи, а государственные служащие, назначаемые министрами. Сами административные споры рассматриваются по правилам административного процесса, во многом схожем с процессом гражданским. Так, дело возбуждается путем подачи жалобы заинтересованным лицом. Для разбирательства дела характерен принцип состязательности. Каждая из сторон имеет возможность предоставления доказательств, а также ознакомления с доказательствами, имеющимися в деле. [c 48, 15]

Вместе с тем для административного процесса характерен ряд существенных особенностей, заключающихся в отсутствии определенных правил гражданского процесса и одновременном закреплении новых правил, не известных ему. Как правило, основными особенностями административного процесса в данной модели административной юстиции являются отсутствие строгой формализованности процесса; более быстрое по времени разрешение спора, чем в суде; невысокий размер государственной пошлины; отсутствие необходимости участия адвоката в процессе, в связи с тем, что сама процедура рассмотрения спора не столь сложна и это дает реальную возможность заинтересованному лицу самостоятельно защищать свои интересы.

Итак, в данной модели административной юстиции проявляется ярко выраженная специализация по рассмотрению дел об административных спорах. Как известно, специализация помогает глубже проникать в суть рассматриваемых дел и принимать более квалифицированные решения. Контроль специализированных юрисдикционных органов за деятельностью администрации более детален, оперативен и последователен, чем такой же контроль со стороны общих судов. Вместе с тем подобного рода специализация таит в себе опасность установления тесных связей между исполнительной властью и юрисдикционными органами по рассмотрению административных споров. Как правило, такие тесные связи неблагоприятно отражаются на объективности и беспристрастности самого юрисдикционного органа.

Важной особенностью данной модели административной юстиции является и то, что членами юрисдикционных органов по административным спорам являются не судьи, а чиновники, то есть лица, более зависимые от администрации и менее квалифицированные при решении юридических вопросов, чем судьи. Члены данных юрисдикционных органов назначаются на должность и освобождаются от должности министрами, то есть вышестоящими должностными лицами, жалобы на действия (бездействие) которых им потом придется рассматривать. Все это свидетельствует об уязвимости данной модели административной юстиции в плане независимости юрисдикционных органов от самой исполнительной власти. [c 167, 25]

Вторая модель административной юстиции - это так называемые квазисудебные образования в рамках органов управления, создаваемые самими же органами управления. Такая модель административной юстиции существует, в частности, в Великобритании, США, Канаде, Австралии. Несмотря на то, что традиционная англосаксонская доктрина права считает, что любой спор, касающийся основных прав и свобод, должен передаваться на рассмотрение в суд, в настоящее время в этих странах большинство административных споров разрешается в рамках ведомственных "квазисудебных" учреждений. Вместе с тем действующее законодательство этих стран не содержит какого-либо запрета для обращения в общий суд с жалобой на любые действия административных органов.

Суть данной модели административной юстиции заключается в том, что в рамках каждого министерства (ведомства) создается один либо несколько квазисудебных органов, рассматривающих жалобы на действия (бездействие) данных министерств (ведомств) и их должностных лиц. Таким образом, в данной модели административной юстиции мы наблюдаем еще более узкую специализацию по административным спорам, а точнее по отдельным видам административных споров (плюсы и минусы специализации отмечены нами выше). Квазисудебные органы формируются в основном из числа государственных служащих, как имеющих юридическое образование, так и не имеющих его, но обладающих специальными знаниями в той сфере деятельности, в которой специализируется квазисудебный орган. Члены квазисудебного органа назначаются соответствующим министром (главой ведомства). Административный процесс в рамках данной модели административной юстиции также схож с процессом гражданским. Основными особенностями, отличающими его от гражданского процесса, являются отсутствие строгой формализованности, более быстрое по времени разрешение спора, невысокий размер государственной пошлины, отсутствие необходимости участия адвоката в процессе. [c 462, 24]

Основная критика данной модели административной юстиции сводится к тому, что административные судьи (они же чиновники) не имеют судебной самостоятельности, зависимы и сменяемы. Администрация становится сама себе судьей, что нарушает основной принцип правосудия - никто не должен быть судьей в своем собственном деле. Если учесть, что большинство членов трибуналов назначаются министром (главой ведомства), на решения которого трибуналу и приходится рассматривать жалобы, трудно не согласиться с тем, что этот принцип действительно нарушается.

Третья модель административной юстиции ("административно-судебная") сводится к созданию специальных административных судов, существующих параллельно общим судам, и зачастую образующих специальную систему от низшей до высшей инстанции. Такая модель закреплена, в частности, в Германии и Австрии. в данной модели административной юстиции мы снова наблюдаем специализацию по административным спорам (плюсы и минусы специализации были рассмотрены выше). Административные суды от первой до высшей инстанции действуют независимо от системы общих судов и от административных органов. [c 14, 8]

Однако независимость от администрации носит достаточно формальный характер, поскольку назначение судей происходит во многом с участием министров. Процедура рассмотрения дел в административных судах единообразна и содержит в себе все основные процессуальные гарантии гражданского судопроизводства (гласность, устность, независимость, беспристрастность и т.д.). Минусом данной модели административной юстиции является то, что административные суды делают судебную систему более громоздкой, в результате увеличивается количество споров о подсудности. Кроме того, громоздкая судебная система подразумевает под собой и большие расходы со стороны государства на ее содержание. [c 16, 29]

Четвертая модель административной юстиции ("общесудебная") заключается в том, что административные споры рассматриваются в рамках общих (хозяйственных) судов. В таких судах могут быть, а могут и не быть предусмотрены специальные судьи или особые отделения (коллегии, департаменты) по административным делам. Подобная модель административной юстиции закреплена, в частности, в Республике Беларусь и Российской Федерации.

Так, в Республике Беларусь административные споры рассматриваются в общих или хозяйственных судах в зависимости от характера спорного правоотношения и субъектного состава. В общих и хозяйственных судах Республики Беларусь не созданы ни специальные коллегии, ни специальный институт судей, которые бы рассматривали данную категорию споров. Единственным исключением является институт судей по административным делам и исполнительным производствам в рамках общих судов, но компетенция данных судей сужена. Иными словами, в данной модели административной юстиции отсутствует специализация по административным спорам. Судьи общих и хозяйственных судов назначаются Президентом Республики Беларусь, который является главой государства (ст.79 Конституции Республики Беларусь) [9], что гарантирует определенную степень независимости судей от исполнительной власти. Административные споры рассматриваются по правилам гражданского (хозяйственного) судопроизводства с соблюдением всех основных принципов процесса (устность, гласность, состязательность и др.) и с учетом особенностей, установленных законодательными актами.

В качестве основного недостатка данной модели административной юстиции некоторые ученые-правоведы оценивают отсутствие специализации по административным спорам. Они<span class="Normal__Char" style=" font-size: 14pt;