Административная юстиция, ее признаки, виды, зарубежная практика

К административным судам относятся региональные (общие административные суды) и специализированные административные суды (Счетная палата, дисциплинарные суды, суды по вопросам социального обеспечения), апелляционные суды и Государственный Совет. Постановления региональных судов могут быть обжалованы в апелляционные суды (их всего пять). Члены этих судов несменяемы; без их согласия невозможно их перемещение по службе, в том числе и повышение в должности. Решения по жалобам принимаются палатами или, в некоторых случаях, на пленумах этих судов. [c 67, 2]

Высшим административным судом Франции является Государственный Совет, который одновременно выступает в качестве главного консультанта правительства по вопросам управления.

В настоящее время Государственный Совет и административные трибуналы являются, по сути, судами, которые рассматривают деятельность органов государственного управления. Судья по административным делам защищает в установленном порядке права человека от представителей исполнительной власти, чьи действия ставят под угрозу не свободу отдельного индивида, а такие свободы, как свобода совести, прессы, собраний. Признание незаконного управленческого акта недействительным осуществляется в форме искового заявления по поводу превышения власти. Такую жалобу может подать любое лицо, заинтересованное в отмене незаконного акта государственной администрации (включая органы высшего правительственного уровня), а также акта администрации муниципального уровня.

Французский административно-судебный процесс включает в себя процессуальные правила, характерные и для гражданского процесса. Вместе с тем он отличается и особыми процедурами. Административный суд не имеет права возбудить производство самостоятельно, для этого необходимо исковое заявление. Деятельность органов французской административной юстиции построена на демократических принципах административного процесса. Для административно-судебного разбирательства характерен принцип состязательности. Каждая из сторон имеет возможность ознакомления с информацией и любыми документами, имеющимися в деле. Сам административный судья обязан занимать в процессе активную роль, т.е. обеспечивая гражданину правовую защиту, он должен сам пытаться собрать недостающие материалы и доказательства. Вместе с тем судья исследует только те вопросы, которые были перед ним поставлены. Следовательно, принятое по делу решение должно основываться только на требованиях, которые были указаны в исковом заявлении.

Процедура подачи жалобы по поводу превышения служебных полномочий не отличается строгой формализованностью, ее характеризуют простота изложения сути жалобы и невысокая пошлина. Участие адвоката в судебном разбирательстве, как правило, необязательно (за исключением таких случаев, как, например, жалоба по поводу отказа в установлении пособия лицу, считающему себя жертвой неправомерного административного акта);

в Германии, наоборот, участие адвоката по административным делам обязательно. Срок обращения с жалобой в суд - два месяца со дня ознакомления с обжалуемым административным актом или со дня его публикации. Контроль административного судьи является весьма ощутимым, в особенности, когда вопрос, например, касается превышения пределов полицейских полномочий. В случае нанесения значительного имущественного ущерба потерпевший вправе требовать отсрочки исполнения обжалуемого административного акта. [c 214, 5]

Решение по делу принимается, как правило, в коллегиальном порядке, что является важнейшим условием обеспечения высокого правового "качества" принимаемого решения, а также независимости административных трибуналов. Административный суд, как правило, отмечает в своем решении факт нарушения администрацией конкретных прав. Администрация обязана исполнить судебное решение и восстановить нарушенные права. При этом суды отменяют незаконные акты органов управления, т.е. они признаются недействительными, обязывают администрацию устранить последствия действия незаконных административных актов, восстановить нарушенные права и возместить причиненный ущерб. В случае неисполнения решения органов административной юстиции на администрацию может быть возложена обязанность уплаты пени за каждый день просрочки исполнения решения.

Административное разбирательство имеет и ряд недостатков. По мнению французских ученых, главное неудобство заключено в том, что судья по административным делам не правомочен адресовать какие-либо предписания органам государственной администрации. Иными словами, административный судья может наложить запрет на какую-либо деятельность аппарата управления, но он не вправе обязывать его к каким-либо действиям. Вместе с тем уже с 1980 г. Государственный Совет имеет право взыскивать с юридических лиц публичного права штрафные пени (санкции) за неисполнение решения административного суда. Потерпевшая сторона может возложить ответственность на публичную власть за неправильное и незаконное использование полномочий либо искусственное создание опасных ситуаций. Однако во всех случаях потерпевшая сторона должна представить доказательства нанесения ей непосредственного или заведомо несправедливого ущерба. В настоящее время существуют два фактора, препятствующие осуществлению контроля за соответствием законов Конституции (контроль за конституционностью законов):.1) это Посредник, учрежденный Законом от 3 января 1973 г., - французский эквивалент омбудсмена (уполномоченного по правам человека);

2) право направления индивидуальной жалобы в такие органы, как Европейская комиссия и Европейский Суд по правам человека в Страсбурге, призванные следить за надлежащей реализацией Европейской Конвенции по правам человека.

По мнению критически настроенных к институту административной юстиции французских ученых, одним из существенных его недостатков является огромная дистанция, отделяющая административную юстицию от широких слоев населения. Зачастую гражданин не обращается к судье потому, что опасается, как бы вмешательство суда не вызвало нежелательной реакции со стороны администрации, от которой гражданин зависит, либо он просто не знает своих прав. На мой взгляд, такой недостаток административной юстиции трудно признать достаточно серьезным. Кроме того, еще в 1977 г. с целью обеспечения доступности правосудия для всех граждан законом было отменено взимание в судах гербового сбора, регистрационной пошлины и оплаты части судебных расходов. [c 203, 18]

Еще одним недостатком считается то, что административный судья может вмешиваться в деятельность администрации лишь в том случае, если к нему обратились с соответствующим заявлением. Однако заявительный порядок с просьбой об оспаривании действий и решений административных органов и их должностных лиц представляет собой традиционный способ реализации судом своих контрольно-надзорных функций. Недостатком, действительно заслуживающим внимания, я считаю, является "медлительность" административной юстиции, хотя в каждом конкретном случае необходимо определять причины подобной медлительности: то ли это возросшее число обращений и жалоб граждан; то ли это длительность процедуры разбирательства, установленной законом; то ли это медленная работа самих судей.

2.3 Развитие административной юстиции в СССР

В Республике Беларусь административная юстиция не получила официального (государственного) признания, хотя в последнее время о необходимости её введения говорят как отечественные ученые-юристы, так и государственные деятели. Во многом это обусловлено отсутствием исторического опыта. Для более четкого понимания основ данного правового института хотелось бы обратиться к историческому аспекту формирования административной юстиции в Советский Союз, в состав которого входила наша республика.

Революция 1917г. упразднила суды и адвокатуру. Тем не менее существовала потребность в разрешении уголовных и гражданских дел, а чуть позже и в органах, которые могли бы разрешить административные споры. Первый проект создания административных судов относится к 1918г. Он был разработан в наркомате Госконтроля и предусматривал создание особого Комитета по рассмотрению жалоб при Народном Комиссариате Государственного контроля РСФСР, а также местных отделений жалоб. Указанные органы должны были рассматривать жалобы на действия (и бездействия) должностных лиц и государственных учреждений. Но этому проекту не суждено было сбыться. Специальное совещание нашло учреждение административного суда несвоевременным и слишком сложным, заменив его проектом Бюро жалоб, который и был реализован. Декретом ВЦИК от 9 апреля 1919 г. было предусмотрено создание специального аппарата для разбора жалоб. Постановлением НК Госконтроля от 4 мая 1919 г. было образовано Центральное бюро жалоб и заявлений, а постановлением от 24 мая 1919 г. местные Бюро жалоб и заявлений. Ученые-административисты высказывали мысль о том, что в Положении о местных отделениях Центрального бюро жалоб заявлений содержались правовые нормы, придававшие деятельность этих органов черты административной юстиции. К таким нормам можно отнести те, которые определяли порядок подачи жалоб, проверки изложенных в жалобе фактов, а также коллегиальное рассмотрение жалоб и материалов проверки, коллегиальное принятие решения по жалобе, принятие мер по охране прав и интересов жалобщика. Указанное учреждение занималось рассмотрением и разрешением заявлений граждан о нарушении их прав со стороны разного рода государственных органов и должностных лиц административного аппарата. Местные Бюро рассматривали жалобы по существу. Постановления уездных Бюро обжаловались в губернские Бюро, а постановления последних - в Центральное бюро жалоб и заявлений. [c 296, 23]

В период военного коммунизма подавляющее большинство жалоб относилось к реквизициям и конфискациям, арестам, продразверстке, трудовой повинности и т.п. При переходе к НЭПу Бюро жалоб стали поднадзорны дела о неправильном распределении жилой площади и отводе помещений, о медлительности и канцелярской волоките, о грубости должностных лиц.

В 1920 г. Государственный контроль был преобразован в Рабоче-крестьянскую инспекцию, в состав которой вошли и Бюро жалоб, а к концу 1924 г. была прекращена и деятельность Бюро жалоб и заявлений.

В 1918 г. в соответствии с Кодексом об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве ряд административно-правовых вопросов был передан на рассмотрение суда. Так, был узаконен судебный порядок разрешения споров между гражданами и органами управления по поводу неправильных записей в актах гражданского состояния. Суда рассматривали жалобы граждан на решения отделов социального обеспечения по поводу назначения содержания одному супругу за счет другого.

В 1919 г. Декретом Совета Народных Комиссаров Российской Советской Федеративной Социалистической Республики, а в 1925 г. Постановлением Центрального Исполнительного Комитета Союза Советских Социалистических республик был установлен судебный порядок рассмотрения заявлений военнообязанных об освобождении их от военной службы с оружием по религиозным убеждениям. В 1922 г. был введен судебный порядок обжалования действий нотариусов. (6, с 65)

Постановлением от 7 июля 1923 г. ВЦИК образовал Главный дисциплинарный суд при ВЦИК и дисциплинарные суды при губернских (областных) исполкомах. Они рассматривали дела о служебных упущениях, неправильных действиях и проступках должностных лиц, если речь шла не об уголовной ответственности. Местные суды, находясь при исполкомах, не обладали независимостью, а их правомочия кардинально отличались от тех, что были предусмотрены проектом Закона об административных судах.

Тем не менее на основании Постановления ЦИК СССР и СНК СССР от 11 апреля 1937 г. был установлен контроль над законностью деятельности органов управления по изъятию имущества у колхозов, кустарей, промысловых артелей и у граждан в покрытие недоимок по государственным и местным налогам, обязательному окладному страхованию, обязательным натуральным поставкам и штрафам. Это означало, что в случае неуплаты обязанным лицом требуемой суммы для её принудительного взыскания необходимо получить санкцию суда. Однако судебная проверка такого рода административных действий имела строго формальный характер и не оставляла, по существу, места для судебного усмотрения. В 1937 г. было издано первое "Положение о Выборах в Верховный Совет СССР". В данном документе закреплялся порядок обжалования неправильностей в списках избирателей. Первой инстанцией для разрешения споров по данному документу стал исполком соответствующего местного Совета депутатов трудящихся. Опротестовать решение исполкома было возможно, обратившись в народный суд, решение которого было окончательным. [c 44, 3]

В период с 20-х по 50-е гг. институт административной юстиции развивался достаточно плохо, так как наибольшая часть жалоб имела административный характер и рассматривалась государственными органами: министерствами, ведомствами, учреждениями и предприятиями, а зачастую и вообще партийными комитетами. Кроме того, отрицалась необходимость административной юстиции, прежде всего, главным образом с классовых позиций.

Дальнейшему развитию института административной юстиции послужило принятие 21 июня 1961 г. Указа Президиума Верховного Совета СССР " О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке". Указ предоставил гражданам право обжаловать в суд постановления административных органов о наложении штрафов. Таким образом, право прибегать к судебной процедуре стало принадлежать не взыскателю, а самому объекту административного воздействия. Немалую лепту в развитие института внесли Основы гражданского судопроизводства СССР и союзных республик, а также гражданские кодексы всех союзных республик, принятые в 1963 - 1964 гг. В эти документы была внесена глава, нормы которой регулировали рассмотрение дел, вытекающих из административно-правовых отношений, и определяли порядок рассмотрения жалоб на неправильности в списках избирателей, жалоб на иные действия административных органов, жалоб, связанных с наложением административных штрафов, а также дел о взыскании с граждан недоимок по ряду налоговых и страховых платежей. В гражданском процессе эти административные дела были отнесены к так называемому особому производству, а позднее оформились в самостоятельный раздел гражданско-процессуальных кодексов, который получил название " Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений".

В 1968 г. был принят Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 19 июня "Об усилении административной ответственности за нарушения правил движения по улицам городов, населенных пунктов и дорогам и правил пользования транспортными средствами". На основании этого указа водители, лишенные прав за управление транспортным средством в нетрезвом состоянии, получили право на судебную жалобу.

Следующим этапом развития административной юстиции было закрепление права граждан обжаловать в суд административные взыскания, наложенные на них органами государственного управления и их должностными лицами. Данное право вытекало из принятых в 1980 г. Основ законодательства СССР и союзных республик об административных, а также из кодексов союзных республик об административных правонарушениях. Однако следует отметить, что жалобы могли быть поданы в вышестоящий орган или в суд, т.е. предусматривалась альтернативная подведомственность для обжалования гражданами постановлений государственных органов о наложении административных взысканий. [c 165, 16]