Делопроизводство губернских органов управления Беларуси 1772-1917

Особое место  среди чиновников занимал губернский предводитель дворянства, который в Беларуси назывался губернским маршалком.

Таким образом, особенности в организации губернских органов управления на территории Беларуси были следующие: штат канцелярии белорусских генерал-губернаторов и губернаторов предусматривал должность переводчика, который хорошо знал польский и русский языки, так как делопроизводство велось на русском и польском языках; штат чиновников губернской канцелярии был неодинаковым, так как количество определялось непосредственно самим губернским правлением; в губерниях Беларуси круг должностных лиц, находившихся при губернском правлении, был несколько шире, а губернское правление находилась в еще большей зависимости от губернатора, чем в других губерниях Российской империи; кроме чиновников прокурорского надзора, была введена еще должность фискала.

ГЛАВА 2. ДЕЛОПРОИЗВОДСТВО В ГОСУДАРСТВЕННЫХ УЧРЕЖДЕНИЯХ  НА ТЕРРИТОРИИ БЕЛАРУСИ 1772 – 1917 гг.

Присоединение территории Беларуси к Российской империи  изменило ее административно-территориальное деление, систему местных органов власти и управления и, как следствие, систему делопроизводства.

Начальный этап установления общего делопроизводства в губернских учреждениях связан с установлением  системы государственных учреждений в губерниях Российской империи, законом «Учреждение для управления губерний». Этим законодательным актом определялся штат губернии (система учреждений, положения об учреждениях, должностные инструкции высших чиновников губернии).

В «Учреждениях для управления губерний» устанавливался порядок отношений между учреждениями на основе иерархии властей и мест. Губернатор и губернское правление от императора и Сената получали указы и представляли им рапорты и доношения. Всем учреждениям губернии губернаторы давали предложения, получали от них представления, а городничим и исправникам давали предписания и принимали от них рапорты и доношения. Губернское правление подчиненным местам и должностным лицам посылало указы и принимало рапорты и доношения, равным местам посылало сообщения.

Этот иерархический  порядок взаимоотношений учреждений сохранялся в течение всего XIX в., в определенной степени он присутствует и в современном делопроизводстве [3, с. 51].

Следует отметить особенность ведения делопроизводства в учреждениях на территории Беларуси, связанную с особенностями системы местных органов власти. Существовало разделение по управлению учреждений на единоначального и коллегиального управления. Коллегиальная форма решения вопросов заключалась в наличии в учреждении коллегиального органа – общего присутствия в составе нескольких чиновников (советников и ассесоров).

Установление коллегиальной  формы решения вопросов в большинстве  местных учреждений обусловило организацию  делопроизводства на принципах Генерального регламента 1720 г.

Апарат местных  учреждений при единоличной форме  решения вопросов состоял из канцелярий (генерал-губернаторов и губернаторов). Решение в канцеляриях начальствующих лиц состояло в письменном мнении, составленном по резолюции начальника.

Апарат всех остальных местных учреждений при  коллегиальной форме решения  вопросов состоял из канцелярии и  общего присутствия. В состав присутствия  входили председатель, советники  и ассесоры.

По «Учреждению  для управления губерний» порядок  решения дел был преимущественно коллегиальным: предварительно дело готовилось для обсуждения, рассматривалось на заседании присутствия, после чего готовились исполнительные бумаги. Штат канцелярских служащих составляли: секретари (старшие и младшие), протоколист, регистратор, журналист, канцеляристы, писцы, переводчики и толмачи (там, где это было необходимо), архивариус и некоторые др. Количественный состав штатных служащих зависел от количества решаемых дел. Но и при большом штате далеко не всегда канцелярии успевали вовремя подготовить дела к рассмотрению. Значительное время отнимала подготовка дела к докладу: наведение справок, переписка с другими учреждениями, отправка запросов на места и др., которая заканчивалась составлением докладной записки или выписки. Кроме того, передача дела в вышестоящую инстанцию требовала представления всего предшествующего делопроизводства.

Сложной была процедура документирования деятельности самого присутственного места. «Учреждение для управления губерний» вводило для этих целей протокол, или журнал заседания. Журналы подробнейшим образом отражали деятельность присутствия по решению дел. Усложнилась система регистрации: каждая передача дела из одного стола в другой, от одного канцелярского служащего другому, фиксировалась в реестрах.

XVIII в. в развитии делопроизводства характеризовался усилением законодательной регламентации всех сторон деятельности канцелярии и учреждения в целом, формированием и закреплением общих административных начал деятельности учреждений и бюрократического начала.

Следует отметить, что делопроизводство было единым во всех губерниях на территории Беларуси.

В общих положениях «Свода губернских учреждений» издания 1857 г. (см. приложение Б) изложены принципы управления и делопроизводства губернских учреждений. В общих положениях документа провозглашается, что Российская империя по местному гражданскому управлению делилась на губернии и области. Каждая часть ее управлялась либо по «Общему учреждению», либо по «Учреждению особенному». Здесь же, в статье 3, перечислены губернии, которые управляются по «Общему Учреждению», среди них названы белорусские губернии: Виленская, Витебская, Гродненская, Минская, Могилевская. Таким образом, белорусские губернии управлялись по одному образцу, как и центральные российские губернии. Соответственно, и делопроизводство в их учреждениях основывалось на едином для этой категории учреждений законодательстве. Общее делопроизводство государственных учреждений губернских на территории Беларуси было единообразно и законодательно регламентировано в сборе законов «Общее учреждение губернское» в разделе первом «Общее образование управления в губерниях».

Законодательную регламентацию  делопроизводства в Российской империи  отмечают многие исследователи. Законодательно регламентирован и документооборот – движение документов с момента их получения или создания до завершения исполнения, отправки адресату или сдачи их на хранение.

В законе «Общее учреждение губернское» 1857 г. регламентируются общие положения функционирования губернских, уездных, городских и волостных учреждений или присутственных мест, а также их документооборот, документирование. Статьи второй главы первого раздела «Общее образование губернских, уездных и городских присутственных мест» в большинстве своем являются редакциями «Генерального регламента», утвержденного Петром I в 1720 г., и регламентируют состав и устройство присутствий, положения о канцеляриях и архивах [14, с. 121].

В «Общем учреждении губернском»  дан образец документооборота для  всех учреждений: губернских, уездных  и городских. Регламентированы все вопросы вхождения документов в канцелярии. Прежде всего, все дела и бумаги, поступающие в присутственное место, должны быть написаны на имя присутственного места. Прошения, жалобы и донесения, лично подаваемые, принимались председателем или секретарем в присутствии членов правления. От просителя требовалось указать адрес, по которому ему сообщали разрешение дела по его просьбе.

Все входящие бумаги при  их вскрытии или приеме помечались секретарем: указывались год, месяц  и число вступления. Поступившая бумага вносилась в реестр бумагам входящим: краткое содержание бумаги, номер, место или фамилия лица, от которого получена, а также год, месяц, число поступления. В столе в настольном реестре (см. приложение В) делались отметки: когда дело поступило, какая очередность к слушанию, когда выслушано, дана резолюция, указы посланы и исполнение учинено. Настольных реестров было два: указам и прочим делам.

В каждом присутственном месте  имелась роспись решенным и нерешенным делам с отметками секретаря о нахождении дела. Роспись нерешенных дел должна была лежать перед председателем на заседании присутствия.

При подготовке дел к слушанию канцелярию обязывали проверить  и рассмотреть, в порядке ли все  составляющие дело акты и бумаги и  собрать все справки, необходимые для принятия решения. Справки, необходимые для слушания, брались в том же присутственном месте или от посторонних мест и лиц на основании резолюции присутствия. Отмечалось, что канцелярия не должна наводить не относящиеся к делу справки, что замедляет производство, и не должна требовать справок об актах от таких мест, где таковые не могут быть отысканы. Таким образом, присутственные места работали по принципу «одного окна»: справки, необходимые для решения дела, собирались самой канцелярией, а не просителем.

Дело вносилось  в присутствие для доклада. Доклад состоял в чтении докладной записки, некоторых мест из дела, нужных для его объяснения, и устном объяснении дела по вопросам присутствующих. Выслушав докладную записку, члены присутствия принимали решение.

Решения (резолюции) записывались в журнал за подписью присутствующих членов присутствия. Журнал скреплялся секретарем.

На основании  журнала составлялся отдельный  протокол, называемый «приговором» или  «решительным определением». Его подписывали все без исключения члены присутствия.

Исполнение  по делам заключалось в объявлении решения и в изготовлении по решениям нужных бумаг.

Присутственные  места были обязаны выдавать участвовавшим  или участвующим в деле лицам  копии как с определений, так и других бумаг, находящихся в деле, за плату. Исходящие бумаги оформлялись в канцелярии на основании журнала, регистрировались в реестре исходящих, запечатывались и отправлялись адресату с первой почтой.

Места высшие посылали в подведомственные им места и установления указы, предписания и предложения и получали от них рапорты, представления и донесения.

В статье «Об  отчетах» определялось, что они заключаются  в ведомостях, представляемых в вышестоящие учреждения без сопровождаемых бумаг.

Общие принципы работы канцелярий распространялись как на губернские, так и на уездные учреждения. Решаемые чиновниками дела должны были быть отражены в журнале.

В статьях закона технология поступления, движения и исполнения документов, иерархия документов и отчетность дел тщательно прописаны для всех губернских, уездных и городских учреждений единообразно. Очевиден один из моментов производства дел: на протяжении всего XIX в. присутственные места работали по принципу «одного окна».

Проблема документооборота – его рост – существовала и в учреждениях на территории Беларуси после вхождения ее в Российскую империю. В журналах входящих и исходящих документов полоцкого наместнического правления зафиксированы: за 1776 г. – 682 исходящих документа, за 1798 г. – 3101 исходящий документ. Эти цифры показывают рост документооборота, который с 1776 по 1798 гг. по количеству исходящих вырос более чем в четыре раза [14, с. 123].

Естественный  процесс роста документооборота, который начался уже в XVIII в., продолжался на протяжении всего периода вхождения Беларуси в состав Российской империи и требовал от правительства принятия мер по его сокращению. В XIX в. в законодательстве по делопроизводству закладываются нормы, которые были призваны сокращать документооборот. В «Общем учреждении губернском» в отделении «Об отчетах» заложена норма отправления отчетных ведомостей без сопроводительных бумаг, введенная в 1824 г. Учитывая, что отчетов на всех уровнях составлялось значительное количество, отмена сопроводительных бумаг к ним давала большой эффект по сокращению документов, отсылаемых и получаемых на разных уровнях управления.

Тенденции по усовершенствованию общего делопроизводства прослеживаются в нормативно-законодательных актах  Российской империи.

Серией законов  «Положение о порядке производства дел в губернских правлениях» 1837 г., «Учреждение губернских правлений» 1845 г., «Временные правила о преобразовании губернских учреждений» 1865 г. было усовершенствовано делопроизводство в губернских правлениях, являвшихся образцом делопроизводства для всех учреждений.

Совершенствование делопроизводства проходило по трем направлениям: сокращение регистрационных  форм документов; унификация документов путем введения бланков документов и книг, увеличение количества реквизитов на документах. В начале XIX в. формы письмоводства, согласно закону «Учреждение министерств», содержали десять реквизитов, в конце века на архивных документах насчитывается около двадцати реквизитов.

Закон «О сокращении делопроизводства и переписки по гражданскому управлению» 1852 г. регламентировал ряд мер по сокращению регистрационных форм и отмене ряда документов: росписи решенным делам; особых протоколов, с приложением к ним особой записки дела; алфавита лицам в начале книг и журналов присутственных мест, алфавита к реестрам исходящих бумаг.

Документы, отложившиеся в делопроизводстве губернских, уездных  и городских учреждений, формировали  архивы канцелярий. Правила работы ведомственных архивов законодательно приняты в 1845 г. в законе «Учреждение  губернских правлений». Принципы работы ведомственных архивов, принятые в законе, действуют и используются в работе современных архивов.

XIX в. характеризуется  обилием новых видов государственных  документов. Многие из старых  документов получили новые названия. Так, законодательные и распорядительные акты органов государственной власти стали оформляться указами, инструкциями, регламентами, протоколами и др.

Возросло количество форм переписки: письма, доношения, известия, требования, рапорты, прошения и др. Большое внимание уделялось унификации документов, т. е. были подготовлены инструктивные указания с изложением по пунктам о составлении документов по определенной форме. Для ряда документов, таких, как дипломы, патенты и пр., были созданы генеральные формуляры-образцы, по которым они должны были составляться.

Особенностью  организации делопроизводства в  этот период являлась не только ее четкая законодательная регламентация, но и появление достаточно обширной делопроизводственной литературы, в  том числе и работ теоретического характера. Большое значение в этот период имели письмовники — сборники образцов документов (см. приложение Г). Первые такие сборники появляются уже во второй половине XVIII в., а с конца XVIII — начала XIX вв. начинают издаваться регулярно. Известно более ста таких сборников, изданных до 1917 г [7, с. 68].