Земельное законодательство на современном этапе

Федеральное законодательство об использовании и охране земель на данном этапе можно разделить  на несколько групп. Это:

нормативные акты, устанавливающие  унифицированные земельно-правовые нормы (Земельный, Градостроительный, Гражданский кодексы Российской Федерации);

нормативные акты, реализующие  и развивающие идею частной собственности  на землю (федеральные законы «Об  обороте земель сельскохозяйственного  назначения», «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», «О личном подсобном хозяйстве», «О садоводческих, огороднических и  дачных некоммерческих объединениях граждан»);

нормативные акты, регулирующие организационно-управленческие отношения (федеральные законы «О государственном  кадастре недвижимости», «О землеустройстве», «О переводе земель и земельных участков из одной категории в другую»);

нормативные акты, регулирующие экономико-правовой механизм земельной  реформы (Налоговый кодекс, подзаконные  акты о кадастровой оценке земель) и

нормативные акты, регулирующие отношения по охране земель (федеральные  законы «О мелиорации земель», «О государственном  регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения», «Об особо охраняемых природных  территориях», «О территориях традиционного  природопользования коренных малочисленных  народов Севера, Сибири и Дальнего Востока», Лесной, Водный кодексы, Закон  Российской Федерации «О недрах»).

На данном этапе земельной  реформы наблюдалась тенденция  усиления специальных норм, что вполне объяснимо сложностью земельных  отношений и их ярко выраженным региональным характером. Современное земельное законодательство – уникальное явление в законотворческой деятельности России. Его комплексный характер порождает многочисленные противоречия. Законодательство об использовании и охране земель не свободно от недостатков и пробелов. Нормы Земельного кодекса имеют в большей части отсылочный характер, наблюдаются противоречия между нормами земельного и гражданского законодательства, особенно в части вещных прав на земельные участки. Законодательство в данной сфере находится на пути разработки и реализации оптимальной модели правового регулирования, способной учесть как частные интересы, так и публичный характер отношений по использованию и охране земель. Все это во многом ознаменовало наступление следующего - третьего этапа земельной реформы¹.

Наступление данного этапа  можно также связать с принятым в первом чтении 27 апреля 2012 года проекте  федерального закона № 47538-6 «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а  также в отдельные законодательные  акты Российской Федерации», который  направлен на урегулирование механизма  права собственности и ограниченных вещных прав на земельные участки  и иные природные объекты. Одновременно на рассмотрении Государственной Думы находится проект федерального закона № 50654-6 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части отмены категорий земель и признании утратившим силу Федерального закона «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую». Данные законопроекты по существу характеризуют собой разнонаправленные тенденции дальнейшего развития земельного законодательства, требующие коренного обновления большей части земельно-правовых норм, притом что законопроект № 47538-6 в части земельных отношений построен на категорийности земель.

К тому же, одновременное  концептуальное изменение гражданского, земельного и градостроительного законодательства при отсутствии практики применения вносимых изменений отрицательно скажется на инвестиционном климате страны. В настоящее время земельное и градостроительное законодательство нуждается в унификации, гармонизации и устранении пробелов и коллизионных норм.

Следует признать, что действующее  земельное законодательство, призванное способствовать повышению эффективности  использования и охраны земель, этих задач не выполняет. Для преодоления  сложившейся ситуации целесообразно  разработать концепцию совершенствования  земельного законодательства.

Помимо проблемы эффективного законодательного обеспечения, практическая реализация земельно-правовых норм не обеспечена информационно - налицо отсутствие полноты сведений о земельных  участках и земельном фонде.

В настоящее время законодательные  усилия должны быть сосредоточены на разработке пакета проектов федеральных  законов, реализующих положения  принятого в первом чтении проекта  федерального закона № 47538-6, принятие которого повлечет возникновение большого числа коллизий, на время устранения которых практически невозможно осуществлять предоставление и использование  земельных участков, участков лесного  фонда, водных объектов и участков недр. К тому же возникает проблема соотношения титулов, предлагаемых проектируемой главой 19.2 Гражданского кодекса с действующим земельным законодательством. В этой связи необходимо обратить внимание и на введение возможности установления публичных сервитутов для строительства, реконструкции коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, объектов транспортной инфраструктуры.

Весьма актуальной остается проблема уменьшения объема подзаконных  нормативных актов вследствие внесения их норм в тексты федеральных законов с целью повышения эффективности практического применения земельно-правовых норм. Остаются актуальными вопросы оптимизации условий предоставления земельных участков в собственность или в аренду, в том числе совершенствования механизма торгов, создания эффективной системы управления земельными ресурсами, завершения процесса оформления прав на земельные участки, повышения эффективности надзора (контроля) за использованием и охраной земель, совершенствования нормативной правовой базы землеустройства, кадастра недвижимости и мониторинга земель, завершения разработки документов территориального планирования, градостроительного зонирования и другой градостроительной документации в соответствии с требованиями новейшего законодательства, существенного улучшения информационного обеспечения органов власти и заинтересованных лиц, в том числе посредством осуществления инвентаризации земель, консолидации земель у эффективно хозяйствующих субъектов и в фондах перераспределения, в том числе через решение проблемы изъятия неиспользуемых в сельскохозяйственном производстве земельных участков или земельных участков, используемых не по целевому назначению, системного формирования нормативной правовой базы в области охраны земель и стимулирования рационального использования земельных участков.

_____________________

¹ Вступительное слово Путина на пленарном заседании II Всероссийского форума сельских поселений: «Хотел бы затронуть также вопрос, на самом деле, ключевой для развития села. Это вечный для России вопрос о земле. Уже с 1 июля этого года начинается практическая реализация, по сути, нового этапа масштабной земельной реформы. Ее цель – в том, чтобы граждане стали полноценными хозяевами своих участков, а поселения получили право распоряжаться земельными ресурсами и получать дополнительный доход».

Разработка концепции  развития земельного законодательства

В общепринятом с точки  зрения русского языка смысле под  концепцией понимается система взглядов, то или иное понимание явлений, процессов, единый определяющий замысел или ведущая мысль научного труда. 
В широком плане концепция представляет собой последовательно развиваемую, взаимосвязанную цепь рассуждений, подкрепленных теоретическими аргументами и доказательствами, взятыми из реальной жизни, конечная цель которых — объяснить природу обсуждаемого феномена и предложить отвечающие общественным потребностям оптимальные решения. 
Как отмечалось в научной литературе, на сегодняшний день «в качестве познавательных средств обсуждения проблемы концепции используются многозначные характеристики и оценки, не соответствующие ее сущности. В этом одна из причин того, что призывы к углубленной, последовательной организации концептуального знания оборачиваются своего рода заклинаниями, а методологические рекомендации в подавляющем большинстве случаев низведены до формулировки пожеланий или намерений, упускающих самое главное — действительное обоснование возможности реализации той или иной общей или частной рекомендации. Концепции по одному и тому же предмету (объекту) нередко противоречат друг другу, часто отменяют друг друга, оказываются нереалистичными и потому не могут быть претворены в практику». Разделяя указанные суждения, попытаемся в самых общих чертах обосновать наше понимание проблемы, устраняющее эти недостатки. 
Существует несколько пониманий концепции как инструмента познания процессов и явлений в экономической, философской, юридической и иных науках. С точки зрения юриспруденции о концепциях можно говорить как о системе взглядов, оценок действующего законодательства, а также перспектив его развития. При этом, на наш взгляд, необходимо различать концепции государственной политики по определенному жизненно важному для страны вопросу и концепции развития законодательства. В первом смысле подобных концепций разработано и утверждено(как правило, указами Президента РФ) несколько десятков. Так, например, Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации (утв. Президентом РФ 5 октября 2009 г.) определяет основные принципы государственной политики в области противодействия терроризму в Российской Федерации, цель, задачи и направления дальнейшего развития общегосударственной системы противодействия терроризму в Российской Федерации. Кроме того, есть Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию 1996 г., Концепция внешней политики Российской Федерации 2008 г., Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года и т.д. 
Однако наш основной интерес будет заключаться в рассмотрении другой разновидности концепций, не имеющих столь официального характера и посвященных вопросам развития законодательства. Теоретически существует несколько уровней концепций развития законодательства. Во-первых, можно говорить о концепции развития законодательства Российской Федерации (или ее субъекта) в целом, вне конкретно-отраслевого деления (такая концепция пока отсутствует, и в научной литературе нет серьезных обоснований необходимости ее разработки). Между тем в условиях глобализации данное направление представляется более чем актуальным, а разработка такой концепции должна происходить с учетом существующих процессов вовлечения России в мировую экономику, перспектив вступления в ВТО и т.д. 
Во-вторых, можно говорить о концепции развития отдельной отрасли (нескольких отраслей) законодательства (данное направление также не получило до сих пор существенного развития). В-третьих, можно говорить о концепции развития отдельных подотраслей и институтов. Наилучшим образом это направление представлено в гражданском праве, где принята одна концепция (о недвижимости) в 2003 г. и пять концепций (о вещных правах, юридических лицах, ценных бумагах и т.д.) в 2009 г. В рамках земельно-правовой науки последних лет аналогов цивилистическим концепциям, публично обнародованных для всеобщего обсуждения, подготовлено не было. 
Между тем отсутствие вменяемой концепции земельных реформ всю историю земельных преобразований в России начиная с 1861 г. было одной из причин их неудач, обусловивших нерешенность земельного вопроса. 
Представляется, что прогрессивное развитие любой отрасли законодательства без сколько-нибудь четкого плана действий невозможно. Отсутствие таких концептуальных стратегических планов ощутимо тормозит развитие системы законодательства, не позволяет избежать в нем пробелов и коллизий. Такое понимание проблемы привело к разработке в 2009 г. по инициативе Президента РФ Д.А. Медведева Советом при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства пяти вышеупомянутых концепций развития гражданского законодательства. 
Формулировка в них четких целей и задач, анализ действующего законодательства, проблем и перспектив его дальнейшего совершенствования позволяет осмыслить ряд важнейших теоретических и практических проблем, оторваться от частных вопросов правоприменительной практики и осмыслить проблему в целом. Публичное обсуждение данных документов позволило выявить позицию научного сообщества по ряду самых различных вопросов, что создало дополнительный стимул развития законодательства в соответствии с предложенными там направлениями. 
Полностью одобряя предложенный Президентом РФ (как по форме, так и по содержанию) механизм модернизации гражданского законодательства, следует все же заметить, что это является лишь первым шагом к достижению объективно существующей цели — модернизации всего российского законодательства(федерального и субъектов РФ). При всей ценности разработки концепций развития законодательства отраслевого уровня данный путь должен являться следствием существования общего направления развития законодательства Российской Федерации в целом, с учетом межотраслевой динамики такого развития и существующих межотраслевых связей. 
Несомненно, разработка общей концепции развития российского законодательства потребует колоссальных усилий научного юридического сообщества, а также практических работников (особенно представителей органов судебной власти, постоянно осуществляющих применение действующего законодательства). Обоснование данной концепции, ее целей, задач и структуры представляет собой слишком масштабную задачу, которую можно разрешить в рамках отдельной научной статьи. В связи с этим наша задача будет выглядеть намного скромнее — в рамках существующих тенденций концептуального развития российского законодательства показать место в этой системе концепции земельного законодательства и обосновать в самом общем виде основные параметры данного направления развития отрасли. 
Целью разработки данной Концепции должен стать анализ действующего земельного, гражданского, экологического и иного законодательства, выявление в нем основных пробелов и коллизий, обобщение судебной практики и на этой основе разработка направлений модернизации земельного права в соответствии с существующими сегодня объективными потребностями. 
Данная цель обусловливает постановку следующих задач: 
1) аргументировать новое понимание содержания земельного законодательства XXI в., основные точки соприкосновения и динамику развития норм земельного, гражданского, экологического, градостроительного и жилищного права, то есть показать межотраслевой контекст правовой реформы; 
2) предложить пути совершенствования модели российского федерализма. Существовавшее в 90-е годы прошлого века произвольное и зачастую противоречивое земельное законодательство субъектов РФ сменилось в настоящий момент стадией стагнации его развития, увеличилось дублирование норм федеральных законов, снизилась его самостоятельность и эффективность. Думается, что в этом случае правильным будет являться средний подход между этим двумя «крайними точками». При этом субъекты РФ должны произвести (в рамках федеральной концепции и на ее методологической основе) разработку своих концепций развития земельного законодательства; 
3) обосновать необходимость оптимизации судебной практики по вопросам применения земельного законодательства. Для этого необходимо проведение масштабного обобщения судебной практики, выявление тенденций и противоречий правоприменения, разработка модели развития земельного законодательства с учетом этих тенденций. Разумеется, речь идет только о положительных тенденциях. Выявленные негативные тенденции должны быть устранены посредством внесения изменений в законодательство либо подготовкой проектов разъяснений высших судебных инстанций; 
4) разработка алгоритма пошаговой реализации всех содержательных элементов(предложений) концепции, конкретное указание нормативных актов, необходимых к принятию или дополнению; 
5) осуществление разработки концепции с учетом иных нормативных и доктринальных документов о развитии российского законодательства. Это означает, что излагаемые в концепции предложения не должны вступать в противоречие с изложенными в существующих концепциях гражданского (а в последующем и иного) законодательства суждениях и выводах. Вместе с тем любая концепция — это не догма, а инструмент достижения поставленной цели, каковой в силу Конституции РФ является построение правового государства. В связи с этим разработка противоречащих существующим концепциям предложений (при наличии надлежащей аргументации) должна содержать и перечень изменений в соответствующие блоки таких концепций с тем, чтобы после их очередного обсуждения в них также были внесены необходимые изменения. Любая концепция — это постоянно и динамично развивающийся инструмент стратегического планирования развития отрасли права (или межотраслевой), со своими внутренними и внешними связями; 
6) необходимо обобщение зарубежного опыта регулирования земельных отношений (в т.ч. стран СНГ), использование эффективных моделей правового регулирования земельных отношений с учетом российской специфики. 
В рамках реализации данных целей и задач, имеющих сквозное значение для всей Концепции развития земельного законодательства, представляется необходимым включение в нее следующих содержательных блоков: 
1) современное понимание предмета, целей и задач земельного законодательства, проблем эффективности его реализации, определение его места в системе российского права. В данном блоке предполагается обоснование современной динамики межотраслевых связей норм земельного, гражданского и иных отраслей права, уточнение объекта и субъекта земельных правоотношений, выявление соотношения императивных и диспозитивных норм, частных и публичных интересов в земельном праве и т.д. Отдельное внимание предполагается уделить вопросам совершенствования терминологического аппарата, необходимости формирования системы принципов земельного законодательства не только федерального, но и регионального уровня; 
2) управление земельным фондом. В рамках этого блока предполагается исследование эффективности работы существующих органов публичной власти, выработка предложений по оптимизации их системы и структуры. Кроме того, будет дан анализ современной системы земельных функций органов публичной власти в сфере управления земельным фондом, высказаны предложения по их оптимизации(например, в части кадастровой оценки земель, повышения эффективности платности землепользования, охраны земель, деления земельного фонда на категории и перевода земель из одной категории в другую, осуществления земельного контроля и мониторинга и т.д.); 
3) правовое регулирование отношений собственности на земельные участки. В данном блоке будут рассмотрены проблемы приобретения и прекращения права собственности на земельные участки, а также правовое регулирование их оборота. Отдельно следует уделить внимание разграничению государственной и муниципальной собственности на земельные участки; 
4) проблемы совершенствования механизма юридической ответственности за земельные правонарушения. В данном блоке на основе обобщения правоприменительной практики будут сделаны предложения по оптимизации административного, уголовного и гражданского законодательства, а также в рамках теории земельно-правовой ответственности будут высказаны предложения по оптимизации применения данного вида ответственности. 
Таким образом, реализация наших предложений, заключающихся в разработке Концепции развития земельного законодательства, позволит, с одной стороны, обеспечить весьма актуальную на современном этапе правовой реформы тесную взаимосвязь между научной правовой доктриной, законодательством и правоприменительной практикой и, с другой стороны, обеспечит внутренне непротиворечивое развитие нескольких отраслей российского законодательства, главным образом земельного и гражданского, что приобретает особую остроту на современном этапе формирования в России рыночной экономики. Законодательная реализация положений данной Концепции приведет не только к улучшению управляемости земельными ресурсами, но и создаст необходимые гарантии прав и свобод граждан России и их объединений в сфере использования и оборота недвижимого имущества. 
Широкое участие в обсуждении данной концепции представителей юридической науки, правоприменительной практики, равно как и просто заинтересованных граждан (а особенно учет этих пожеланий и критических замечаний законодателем), позволит реализовать еще одну конституционную цель, связанную с формированием в России гражданского общества.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Использованная  литература:

1. Земельная реформа в Российской Федерации: проблемы и перспективы №37 (480), 2012
2. «Разработка концепции развития земельного законодательства»   Автор статьи: С.А. ЧАРКИН