Регулирование поземельных отношений в странах тропической Африки

РЕГУЛИРОВАНИЕ ПОЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ В СТРАНАХ ТРОПИЧЕСКОЙ АФРИКИ

В большинстве стран Тропической Африки правовое регулирование поземельных отношений осуществляется на основе различных по своей юридической природе и относящихся к разным историческим эпохам источников права — нормативных актов, принятых как во время колониального господства, так и в период независимости, обычного права, а в некоторых странах и судебного прецедента. Существенные различия в источниках права проявляются в принципах и методах регулирования поземельных отношений. Вместе с тем опыт правового регулирования поземельных отношений в этих странах, при всем различии подходов к проведению аграрных преобразований, обусловленных социальной ориентацией, показывает, что этот процесс развивается по трем направлениям: передача в собственность государства всего или основной част» земельного фонда; преобразование традиционных поземельных отношений; поиск новых форм сельскохозяйственного производства. Наиболее последовательно политика национализации земли проводится в странах социалистической ориентации. Полностью национализирована земля в Гвинее, Народной Республике Конго, Гвинее-Бисау, Народной Республике Мозамбик, Народной Республике Ангола, Эфиопии, Танзании, Бенине. В большинстве стран региона в собственность государства переходит лишь часть земельного фонда.3 Основу ее составляют отчуждаемые в пользу государства необрабатываемые земли, а также некоторые земли общин. Концептуальной основой этой политики послужила доктрина «eminent domain», применявшаяся в некоторых колониях в конце XIX в. Суть ее заключается в возможности отчуждения «брошенных либо плохо обрабатываемых» земель племен в пользу государства «в интересах общественного развития» и отражала двойственность земельной политики колонизаторов, «разрывавшихся между желанием сохранить традиционные формы землепользования и стремлением к модернизации (вестернизации) земельных отношений». Впервые эта доктрина была законодательно закреплена в Танганьике Ордонансом о приобретении земли 1922 г., а также в Декрете французского правительства от 15 ноября 1935 г. Декрет определял «свободные земли» как «плохо обрабатываемые в течение 10 лет» (причем здесь игнорировались нормы обычного права о содержании земель под паром или для выпаса). Эта доктрина отражена в законодательстве ряда стран и по достижении ими независимости. Так, в 1960 г. в Гане был принят Закон о государственной собственности и обязательствах, ст. 4 которого предусматривала возможность отчуждения собственности в публичных интересах, а ст. 5 допускала широкое применение доктрины «eminent domain» и закрепляла положение о принудительном отчуждении земель в пределах любой области, объявленной «зоной промышленного развития». Этот акт был заменен в 1962 г. Законом об управлении землями, установившим порядок отчуждения общинных земель, а также Законом о государственных землях, который регулировал порядок отчуждения других категорий земель. Аналогичные законы были приняты с 1963 по 1969 г. в Танзании, Замбии, Береге Слоновой Кости, Каме­руне, Сенегале, а также в ряде других государств. Особенность аграрного строя стран Тропической Африки — преобладание общинного землевладения, а также наличие в большинстве районов резервов свободных земель. Специфика решения земельной проблемы вообще, в том числе и проблемы перераспределения земли, определяется здесь тем, что некоторые черты общинного землепользования (исключительное право владения землей со стороны отдельных племен и общин, неравномерное распределение земли между ними, множественность систем обычного права, регулирующих поземельные отношения, и др.) противоречат потребностям дальнейшего развития социально-экономических отношений. В преобразовании общинных отношений преобладают две тенденции. Государства капиталистической ориентации встают на путь преимущественного поощрения частнособственнических интересов крестьянства, создания фермерских хозяйств капиталистического типа. В государствах социалистической ориентации проводится поли­тика преобразования общин в кооперативные хозяйства различных видов. Политика форсированного разложения общинного землевладения и насаждения частнокапиталистических отношений наиболее широко проводится в таких странах капиталистической ориентации, как Берег Слоновой Кости, Камерун, Кения, Малави, Нигерия, Сенегал. Здесь законодательно закреплена частная собственность на землю выделившихся из общины землепользователей путем регистрации земельных наделов. Так, Закон о земле Берега Слоновой Кости от 20 марта 1963 г. установил, что государство является собственником незарегистрированных земель, в случае если они используются неэффективно. Все права на эти земли по обычному праву были отменены и вводилась регистрация земель, что означало изменение статуса владельцев, которые становились собственниками земельных участков. Право распределения свободных земель передавалось государству. Закон Камеруна от 7 января 1966 г. установил, что индивиды могут получить титул собственника на земельные участки в случае регистрации.9 Закон о земельной реформе Сенегала 1964 г. содержал аналогичные положения. Кроме того, в нем было указано, что общинное землевладение со­хранится лишь до создания системы сельских обществ, которые призваны перераспре­делить земли и осуществлять планирование развития и управление ими.В 1967 г. парламент Малави принял серию законов, закрепляющих политику перехода от си­стемы традиционного землепользования к новой системе, основанной на поощрении развития частной инициативы. Закреплению института индивидуальной собственности на землю в странах капиталистической ориентации способствует и принятие ряда нормативных актов, допускающих различные виды сделок по поводу земельных участков, а также применение к ним таких институтов обязательственного права, как аренда, залог, и т. д. Например, Закон о регистрации земель Малави 1967 г., текстуально совпадающий с аналогичными актами Кении 1963г. и Нигерии 1965г., рассматривает институт залога как важный инструмент развития индивидуальных владений и обеспечивает условия отчуждения земель в случае просрочки выкупа земля залогодателем. В частности, закон установил, что в случае просрочки выкупа залогодержатель получает все права на заложенный участок, включая право продажи. Залогодатель, в свою очередь, обязан дать письменное обязательство, по которому он лишается всех прав на земельный участок в случае просрочки выкупного платежа. Вместе с тем законодательство стран капиталистической ориентации направлено на упорядочение системы общинного землепользования, основанного на обычном праве. Как правило, земли передаются общинам во владение, однако это право имеет ограниченный характер, поскольку контроль за их использованием осуществляется соответствующим министром. Принципы общинного землепользования закреплены в декрете Камеруна от 30 января 1964 г., который объявил все земли традиционных общин государственными, оставляя за общиной лишь право ограниченного владения,13 законе о владении землей 1963 г., принятом в штате Северная Нигерия. Согласно ст. 6 последнего, все земли в Северной Нигерии, занятые и незанятые, объявлялись землей «местных жителей» (native lands). Все земли «местных жителей» и соответствующие права на них переходили под контроль министра, который должен действовать в их интересах. Ни один титул на владение или пользование землей «неместными лицами» (non—natives) не считается действительным без разрешения министра, который может наделять правом на владение как «местных», так и «неместных лиц». Общая черта правового регулирования поземельных отношений в странах социалистической ориентации — повсеместное закрепление в законодательстве принципа принадлежности земли тем, кто ее обрабатывает, а также «использования ее на благо всей нации». Так, Арушская декларация провозгласила, что «...земля принадлежит всей нации. Правительство должно следить за тем, чтобы она использовалась на благо всей нации, а не в интересах отдельных, либо немногочисленных групп лиц». В соответствии со ст. 9 конституционного закона Народной Республики Ангола от 10 января 1975 г. только Народной Республике Анголе принадлежит решение вопроса о земле в интересах крестьянских масс. Вместе с тем в структуре поземельных отношений стран социалистической ориентации сохраняются исторически обусловленные различия между правовым положением отдельных категорий земель. В результате проведения аграрных реформ, национализации земли, а также отчуждения части земель общин под непосредственным управлением государства оказались значительные площади. Все вопросы, связанные с установлением режима этих земель, а также порядком их использования, решаются государством в лице высших органов власти. Формы использования земель, находящихся под непосредственным управлением государства, различны. Так, Декрет о земельной реформе Эфиопии от 4 марта 1975 г. в ст. 7 устанавливает, что национализированные крупные хозяйства с высоким уровнем агротехнической организации не подлежат дроблению, а на их основе должны создаваться государственные и кооперативные фермы. В некоторых странах приняты нормативные акты, направленные на комплексное развитие отторгаемых земель под контролем государства. Закон Танзании о планировании и использовании земли в сельской местности (1973 г.) в ст. 4 уполномочивает президента объявлять любую часть Танганьики «специальным районом земельного развития и сельского строительства», если, по мнению президента, этого требуют «публичные интересы». Ст. 5 устанавливает, что министр регионального управления по согласованию с министром, ведающим вопросами землепользования, может издавать инструкции: по строительству в указанных районах ферм, разработке недр; запрещать свертывание указанных выше работ; резервировать землю или участки зе­мель для создания кооперативных деревень. В странах социалистической ориентации законодательство допускает частную собственность крестьян на землю. Правовое регулирование здесь направлено в целом на ограничение развития этой формы собственности и сочетает в себе как администра­тивно-правовые, так и гражданско-правовые методы. Размеры площадей, находящихся в частной собственности, законодательство, как правило, не устанавливает. Однако оно содержит нормы, требующие рационального использования земли под угрозой ограничения ее размеров либо конфискацией в пользу государства с полной либо частичной компенсацией. Такое требование, например, содержится в ст. 32 Конституции Демократической Республики Мадагаскар 1975 г. Дополнительный закон о земле Танзании 1974 г. предоставляет право президенту снижать размеры компенсации в зависимости от ущерба, нанесенного земле в случае аннулирования права собственности на землю за использование ее не должным образом. Введение в гражданско-правовой оборот части земельных площадей как товарной ценности наряду с отсутствием ограничений на размеры арендуемых земель способствует росту слоя капиталистических эксплуататоров в деревне. В целях установления контроля над развитием этих процессов в ряде стран социалистической ориентации принимаются нормативные акты, направленные на косвенное ограничение института аренды земли путем введения налога на аренду и системы штрафов за не­своевременную уплату налогов за аренду. Так, Дополнительный закон Танзании о налоге на аренду, принятый в июле 1973 г., установил, что если арендатор не может выплатить весь или часть налога на аренду в течение месяца со дня истечения срока платежа, он должен уплатить в виде штрафа дополнительную сумму, равную 10% от невыплаченной, и если эта сумма не будет оплачена в течение месяца с указанного дня, то дополнительная плата будет увеличиваться на 10% от неоплаченной суммы в течение всего времени, пока сумма не будет полностью уплачена. Нормативными актами устанавливаются обязательные размеры земельных площадей для возделывания определенных видов культур, порядок вывоза полученной продукции из отдельных районов, цены на различные виды сельскохозяйственной продукции, условия и порядок проведения уборочных кампаний. Закон Танзании о регулировании цен 1973 г. уполномочил специальную Национальную комиссию устанавливать не чаще одного раза в год максимальные фиксированные цены на товары и услуги, производимые в Танганьике, в соответствии с принципами социализма и политическими, экономическими и социальными чаяниями народа республики (п. 6 ст. 6) в целях обеспечения нормального и здорового развития торговли как в городских, так ив сельских районах (ст. 12). Списки товаров и услуг, а также установленные на них максимальные цены публикуются в официальном вестнике (ст. 16), а торговцы обязаны вывешивать в доступных местах и на понятных для покупателей языках списки товаров и услуг, на которые устанавливаются максимальные фиксированные цены (ст. 17). Закон устанавливает, в частности, весьма строгие санкции за превышение максимальных цен на товары и услуги и подделку списков цен. Квалифицируя эти действия как преступные, закон в ч. 4 ст. 26 устанавливает санкцию в виде штрафа в 50 тыс. шиллингов или тюремного заключения на срок до 5 лет, либо и то и другое вместе. Во многих странах социалистической ориентации часть земель остается в ведении общин. Как правило, законодательство закрепляет за общинами их земли на правах владения25 и устанавливает, что все сделки с землей между членами общин и третьими лицами, не являющимися владельцами земли по обычному праву, совершаются под контролем соответствующего министра и подчиненных ему чиновников. Так, действующий с некоторыми дополнениями и изменениями Закон Танзании о земле (1923 г.) в п. 1 ч. 2 устанавливает, что передача прав на землю, принадлежащую местному жителю (native), в пользу неместного (non-native), не имеет силы без составления соответствующего письменного документа, утвержденного министром. Кроме того, получение разрешения на отчуждение земли членом общины связано с соблюдением ряда условий. Соответствующий представитель государственного органа должен установить: степень обработанности участка; положение приобретателя и его отношение к общине; не стремится ли приобретатель к обладанию слишком большой площадью и его виды на использование земли. Кроме того, одновременно выясняются положение отчуждателя, причины, побудившие его на отчуждение земли, не будет ли он разорен в результате этой сделки. Отчуждение необработанной земли, безусловно, запрещается.26 Последнее правило рассматривается некоторыми исследователями как одна из косвенных форм правового стимулирования развития сельскохозяйственного производства в рамках общинного землевладения. Этой же цели служат и принимаемые местными органами подзаконные акты, содержащие локальные нормы (by-laws), которыми устанавливаются обязательные для общинников земельные квоты для засева определенными культурами. Вместе с тем законодательство не регулирует отношения по поводу земли меж­ду владельцами на основе обычного права. Отсутствие законодательных положений о сделках по поводу земли между крестьянами-общинниками приводит к образованию в ряде районов слоя богатых землевладельцев, выделившихся из общин и аккумулировавших в своих руках крупные земельные участки. Это происходит в резуль­тате присвоения земель рядовых общинников, а также за счет занятия части ре­зервных земель.28 Косвенно развитию этого процесса способствует и деятельность, судов, решающих споры по поводу земли на основе обычного права и применяющих презумпцию наличия разрешения (лицензии) государства на занятие резервных зе­мель членами общин. Так, в обоснование своего решения по делу Абдалла Чапила против Мвинигоа и др. Апелляционный суд по гражданским делам Танзании приводит следующие аргументы: не является нарушением занятие государственной земли в Танганьике членами традиционных общин без выраженного на то согласия правительства, ибо здесь презюмируется наличие разрешения (лицензии) государства на занятие земли. В спорах по поводу прав на владение землей между членами общины должно) применяться обычное право, ибо применение иных норм означало бы лишение правовых титулов на землю всех членов племенных союзов, занимающих землю в Танганьике на основании обычного права. Применив в данном деле обычное право Зарамо, суд установил, что, как общее правило, право на занятие земли принадлежит лицу, впервые возделавшему ее, и его наследникам. Основное направление решения проблемы социально-экономического развития в сельских районах стран Тропической Африки — поиск новых форм сельскохозяйственного производства в рамках развития различных видов кооперативных объединений. Законодательство в ряде стран социалистической ориентации, определяя социальную природу кооперативов, рассматривает их как социалистический институт. Нормы, регулирующие различные отношения в кооперативном секторе, содержатся в специальных законах о кооперации либо законах об аграрной реформе, в нормативных актах, относящихся к области конституционного, административного, гражданского, финансового и других отраслей права. Это в определенной мере позволяет говорить о комплексном характере правового регулирования кооперативного сектора в сельском хозяйстве. Например, в Кении нормы, регулирующие отношения в. кооперативном секторе, содержатся в Конституции; Законе о компаниях (гл. 486);. Законе о перенесении прав на движимое имущество (гл. 28); Законе о гражданском процессе 1948 г. (гл. 5); Арбитражном законе 1968 г. (гл. 49). Кроме того, здесь, действует ряд нормативных актов, специально принятых для регулирования отношений в сфере кооперации. Законы о кооперативных обществах, а также об аграрной реформе содержат детальные положения о порядке организации кооперативов, регламентируют использование обобществленных средств производства и труда, устанавливают принципы; управления кооперативами. Предусматривая создание различных видов кооперативов законодательство большинства стран Тропической Африки на современном этапе отдает предпочтение низшим формам кооперации, в основном снабженческо-сбытовой, кредитной, потребительской и т. д. Причем государства социалистической ориентации рассматривают непроизводственные кооперативы как необходимый этап на пути перехода к про­изводственному кооперированию. Законы указанных стран предусматривают либо создание разнотипных кооперативов на едином уровне, либо объединяют все кооперативные общества в единую многоуровневую систему, где отношения между кооперативами по горизонтали соче­таются с вертикальными отношениями взаимосвязи. Последняя, например, существует в Кении, Уганде и Танзании. Законами о кооперативах Кении (1966 г.), Танзании (1968 г.) и Уганды (1970 г.), отличающимися друг от друга лишь некоторыми частными положениями, предусмотрена своеобразная иерархия кооперативных обществ от первичных до высших (apex societies). Первичные кооперативы строятся по принципу индивидуального членства. Однако закон допускает, что членами общества может стать группа лиц, компания, например, с разрешения Регистратора по кооперативам. На следующем уровне стоят кооперативные союзы (cooperative union), созданные в Кении и Уганде, и вторичные общества (secondary unions) в Танзании. Кооперативные союзы определяются как общества, зарегистрированные на основе членства первичных обществ. Вторичное общество в Танзании — это зарегистрированное общество, в котором нет членства на индивидуальной основе, т. е. оно может быть шире, чем кооперативные союзы в Кении и Уганде, и включать, например, высшее общество. Вероятно, поэтому в Танзанийском акте не содержится специального положения о «высшем обществе», которое в Кенийском и Угандийском законах определяется как «зарегистрированное общество», членами которого могут быть только со­юзы, и включает общество, созданное для обеспечения кооперативов банковскими операциями, страхованием, поставками товаров и оказанием услуг. В Танзании эти «организации обслуживания» предусмотрены в разделе 4 закона, определяющем общества, которые могут быть зарегистрированы в качестве кооперативных. Кроме упомянутых категорий обществ, в Кении есть районные кооперативные союзы, объединяющие первичные общества в пределах района, которые имеют здесь свои органы управления. В целях стимулирования развития кооперации законодательство развивающихся стран Африки устанавливает определенные льготы для кооперативов, ставит их в пре­имущественное положение перед другими категориями землепользователей. Как пра­вило, зарегистрированные кооперативные общества приобретают статус юридического лица, пользуются преимуществами при получении займов. В некоторых странах (например, Танзании и Уганде) кооперативные общества освобождаются от уплаты налогов и на основании своих уставов могут обязать членов кооперативов реализовать свою продукцию кооперативу или через него, монополизировать сбыт определенного вида продукции. Кроме того, законодательство содержит нормы, ограничивающие или исключающие применение ряда положений действующего права, особенно договорного, к отношениям, в которые вступают кооперативы и их члены. Так, в ряде стран допускается заключение договора по поводу объекта, который в момент заключения договора не существует (например, по поводу зерна будущего урожая), а также признается действительность некоторых сделок, совершенных членами кооперативов, не достигшими гражданской дееспособности по возрасту. Важная гарантия стабильности деятельности кооперативов — установление контроля государства над различными видами сделок с кооперативной землей — продажи, обмена, дарения и т. д. При этом законодательство содержит довольно подроб­ный перечень условий, при наличии которых следует безусловный отказ на соверше­ние сделки с землей членом кооператива. Для правового регулирования отношений в кооперативном секторе стран Тропической Африки, которое в основном определяется политикой развития кооперативного движения «сверху», характерно закрепление довольно жесткого государственного контроля за всеми сторонами деятельности кооперативов, осуществляемого в различных формах. Одна из основных форм контроля — назначение представителя государственной администрации, наделенного широкими полномочиями, в выборный орган управления кооперативом. Назначаемые правительством чиновники утверждают изменения, внесенные собранием в устав кооператива, и могут сами потребовать изменения устава, утверждают состав избранного правления кооператива, кандидатуры служащих обществ, а также имеют право требовать их переизбрания либо смещения; распускают правление и назначают новые выборы либо назначают временное правление на определенный срок. Компетентные органы государства могут в случаях, предусмотренных в законодательстве, осуществлять принудительное объединение либо разделение кооперативов. Оценивая в целом роль права в регулировании поземельных отношений в странах Тропической Африки, необходимо отметить, что его преобразующие возможности в значительной степени зависят от уровня социально-экономического развития, соци­альной природы власти и ориентации отдельных стран. Проводимая в странах социалистической ориентации политика привлечения широких народных масс к демократическому участию в прогрессивных социально-экономических, в том числе аграрных, преобразованиях, создает благоприятные предпосылки для повышения социальной эффективности права в регулировании поземельных отношений.