Развитие земельного законодательства

    Взаимодействие  и взаимное влияние публично-правовых  и частноправовых норм характерно  для регулирования всех земельных  отношений.  Нельзя не учитывать,  что кардинальные изменения частноправовой  части регулирования земельных  отношений не могут не повлиять  на состояние публично-правового  регулирования и наоборот. Поэтому  преобразования в области частноправового  регулирования оборота земель должны сопровождаться анализом последствий таких преобразований и в публичных земельных отношениях. То же можно сказать и о преобразованиях в регулировании государственным или муниципальным управлением земельными ресурсами.

   В данном случае  следует подчеркнуть, что современное  земельное законодательство,  формируя  особые нормы о правах на  землю, их возникновении, прекращении  и реализации, не ставит целью  изолировать землю от общего  имущественного оборота. Роль  норм заключается, наоборот, в  адекватном, приемлемом как для частных, так и для публичных интересов включения земли в общие имущественные отношения, с обязательным учётом специфики земли как объекта отношений.  Имеющееся сейчас соотношение общих норм об имущественных правах, закреплённых в ГК РФ, и специальных норм о правах на землю в ЗК РФ создаёт условия правового регулирования оборота земель, учитывающие насущные потребности такого оборота. При этом общие нормы ГК РФ, с присущей им жесткостью и отстранённостью от каждодневных потребностей рынка, играют важную роль в обеспечении стабильности земельного оборота.  Тогда как более подвижные и отзывчивые на развитие земельного оборота и социальную обстановку специальные нормы ЗК РФ, на основе положений ГК РФ, обеспечивают необходимое динамичное регулирование закона в области формирования общественных земельных отношений. В этом смысле иные, противоположные по смыслу предложения об изъятии из ГК РФ норм о праве собственности и иных правах на землю оказываются более логичными.

   Обратим внимание  на то, что в установлении специальных  норм об управлении и обороте  земель российское законодательство  не противоречит общим тенденциям  регулирования земельных отношений  в иных государствах. Так, несмотря  на то что германская правовая система всегда исходила из закрепления основных норм о правах на земельные участки в Гражданском уложении Германии, она содержит целый ряд специальных нормативных правовых актов, регулирующих особые условия оборота земель, территориального планирования и т.п. К таким законам относится, например, Закон « О правовых сделках с земельными участками», принятый бундестагом в 1961г. и действующий поныне. Данный Закон регулирует в Германии в том числе отношения по поводу сделок с сельскохозяйственными землями.

   Исходя из сказанного, можно сделать вывод, что основная задача земельного законодательства в российской правовой системе заключается в правовом обеспечении баланса частных и публичных интересов в использовании земли, который достигается закреплением совокупности взаимосвязанных правовых механизмов воздействия на различные виды общественных земельных отношений. Данной задаче отвечает сформированная в настоящее время система земельного законодательства, состоящая из федеральных законов, нормативных правовых актов органов местного самоуправления. Во главе этой системы находится ЗК РФ, который, с одной стороны, закрепляет наиболее существенные правовые механизмы воздействия на возникновение и прекращение прав на землю, использование земли и управление правовыми ресурсами. С другой стороны, ЗК РФ выполняет роль связующего звена во взаимодействии различных правовых институтов и норм иных отраслей законодательства при регулировании земельных отношений. Основания к изменению устоявшегося подхода к систематизации земельного законодательства для обеспечения стабильного земельного правопорядка в стране не видятся.

 

 

 

 

 

 

 

§3 Установление в  земельном законодательстве понятий  субъекта и объекта правового  регулирования

     С позиции  предоставления права собственности  или иных прав на землю различий  между всеми участниками в  правосубъектности, в том числе в зависимости от вида использования земли, быть не должно, поскольку это может вступить в противоречие с принципом равенства всех перед законом.

     Однако, когда речь заходит о реализации субъектами имеющихся у них возможностей по приобретению земельных участков, выясняется, что потенциально равные для всех возможности могут обернуться (и оборачиваются) фактическим неравенством при предъявлении претензий на конкретные земли. Это неравенство по факту может выразиться в отсутствии пригодных для конкретного использования земель или в отсутствии в условии высоких цен на землю финансовых средств на ее приобретение.    Кроме того, в РФ есть несколько субъектов, которые из-за своего особого статуса не могут принимать равное со всеми участие в свободном обороте земель. В частности к ним можно отнести общины коренных малочисленных народов, существующие вне развивающихся рыночных отношений. Особое положение в земельных отношениях принадлежит субъектам естественных монополий, которые на повышение цен на землю способны отреагировать повышением цен и тарифов на социально значимые услуги ( электро-, газоснабжение, железнодорожный транспорт и др.). У ряда субъектов при известных обстоятельствах возникают дополнительные возможности приобретения земельных участков, как законным, так и незаконным путём. Есть большое количество примеров незаконного захвата земельных участков по подложным документам – рейдерство.

   Таким образом,  земельное законодательство предусматривает  функцию выравнивания правовыми методами положения участников земельных отношений. Собственно, эта функция может рассматриваться как часть общего предназначения земельно-правового регулирования по обеспечению баланса общественных интересов в государстве – через уточнение и согласование правосубъектности носителей этих интересов.

   Но следует признать, что в реализации данной идеи  есть существенные проблемы. Так,  тенденцией установления в законодательстве  особых правил для вхождения  отдельных категорий субъектов  в земельные правоотношения можно  считать отсутствие системности  и специального контроля за этим процессом. Этот факт может стать причиной негативных явлений в земельных отношениях.

   Так, особые правовые  условия приобретения прав на  земельные участки в ряде случаев  устанавливаются земельным законодательством  для граждан и для отдельных видов юридических лиц. Можно задать целый ряд вопросов законодателю, установившему для юридических лиц условия для их вхождения в те или иные правовые отношения по поводу земли. В частности, земельное законодательство категорически разделило все субъекты( включая и юридические лица) на тех, кому может быть предоставлено право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, а кому – нет. Данное право на землю может быть предоставлено, согласно ст. 20 ЗК РФ, только государственным и муниципальным учреждениям, казённым предприятиям, центрам исторического наследия РФ, органам государственной власти и органам местного самоуправления.

    Замечу, что вряд  ли можно найти юридическое  объяснение приведённому законодательному  решению. Конечно, в данном  случае можно говорить о соотнесении  переоформления права на землю  с процессами приватизации государственного  и муниципального имущества, которые  осуществляются на основании  Федерального закона от 21 декабря  2001г. № 178-ФЗ « О приватизации  государственного и муниципального  имущества» также на возмездной  основе; можно говорить и о больших, занимаемых юридическими лицами, и о том, что для коммерческих организаций и отчасти для некоммерческих земля является основным ресурсом. Однако эти и другие объяснения, имеющие скорее политическую, чем юридическую основу, не отвечают на вопрос о границе, проведённой законодателем между субъектами переоформления прав на землю по признаку принадлежности их к физическим и юридическим лицам.

   Таким образом, можно сказать, что в земельном законодательстве права и обязанности субъектов при приобретении прав на землю создают условия для разной земельной правосубъектности граждан и юридических лиц. Но при этом нельзя сказать, что процесс закрепления норм, обеспечивающих особую правосубъектность разных участников земельных отношений, упорядочен и имеет продуманную основу. Как представляется, законодателю целесообразно в этом определиться. При установлении прав и обязанностей субъектов целесообразно учитывать общую правосубъектность публичных и частных субъектов, основанную на нормах базовых отраслей права, а также установленный правовой режим конкретных категорий и разрешённого использования земельных участков, права на которые субъекты приобретают. Эти два параметра могут дать основания для оценки примерного перечня потенциальных претендентов на использование земель конкретной категории, их возможностей в приобретении земли, основанных по крайней мере на общем интересе в использовании земли и их правосубъектности. А это, в свою очередь, может помочь составить модель взаимодействия участников отношений, которую целесообразно учесть при установлении особых прав и обязанностей в целях предотвращения негативных последствий этого взаимодействия.

   Российским земельным  законодательством установлены  разные объекты правового регулирования.  Статьёй 6 ЗК РФ определено, что  объектами земельных отношений  являются: земля как природный  объект и природный ресурс; земельные  участки; части земельных участков.

   Объектом земельных  отношений закон называет, помимо  частей земельного массива РФ, землю в целом как природный  объект и ресурс. В то же  время земля как таковая выступает  не только как объект экологической  охраны, но и в качестве объекта  прав.

   В законодательстве  не так редко категории»земля» и «земельный участок» употребляются как синонимы. Но это относится скорее к традиции, чем к принципиальному положению о том, что они тождественны.

   Таким образом, при регулировании земельных отношений нормами земельного законодательства подчёркивается, что в самом общем смысле объектом общественных отношений является земля – со всем набором качеств, присущих этому материальному явлению. В то же время при включении земли или её частей в правовые отношения требуется облечь их в определённую правовую форму, оставляя содержание (естественные свойства земли) неизменным.

   Если попытаться  обобщить подходы к конструированию  правовой формы земельного участка  как объекта земельного или  гражданского законодательства, то  нельзя не заметить границу.  Для гражданского законодательства  важно определить земельный участок  как индивидуально-определённую  вещь и объект оборота. Природные  свойства для определения правового  положения такого объекта если  и имеют значение, то вторичное. и это не может быть неверным, поскольку отношения оборота нуждаются в унификации объектов.

   Земельное законодательство, обращаясь в том числе и к отношениям оборота земли, при определении «идеи» объекта правового регулирования принципиально (ст. 1 ЗК РФ) требует одновременного внимания ко всем свойствам земли – как природного объекта. Указание на приоритет отношения к земле как природному объекту происходит из-за учёта того, что основное свойство земли состоит в том, что она является частью природной среды.

   Поэтому, думается, что отсутствуют основания для  утверждения о земле как недвижимости,⁶хотя отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками законодатель выделил в особый вид имущественных земельных отношений. Согласно п.3 ст.3 ЗК РФ, имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.

   Заметим также, что в перспективе законодателю еще предстоит обратить пристальное внимание на регулирование иных, кроме земельного участка, форм включения земли в правовые отношения. При этом, как правило, эти формы выполняют функцию обеспечения публичных интересов разного свойства.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Заключение Общие нормы гражданского законодательства обеспечивают свободный оборот земельных участков и, если нормами земельного законодательства не установлено иное, всегда являются основанием выстраивания отношений между сторонами по приобретению или прекращению прав на землю. Гражданское законодательство справляется с обеспечением прав сторон или заключением договоров и иных сделок с землёй, обеспечением права собственности и иных прав на землю. Иными словами, в обеспечении стабильности отношений между конкретными участниками оборота земель гражданское законодательство играет важную роль. Тем более что способы обеспечения прав и исполнения обязанностей оказываются сходными или идентичными при вхождении лиц в любые имущественные отношения, что пожалуй, можно считать дополнительным условием их стабильности. Кроме того, общие нормы гражданского законодательства оказываются в основе обеспечения единого согласованного оборота всех видов имущества, помимо земли. Роль земельного законодательства может в данном случае оказаться в реализации основных направлений государственной политики в области регулирования оборота земель, в том числе предупреждения и ликвидации «провалов» рынка земли, обеспечения земельными ресурсами менее защищённых участников земельного рынка. Такое законодательство должно быть основано на исследовании состояния оборота и общем развитии земельных отношений в обществе и по своей сути может представлять интерес в виде совокупности взаимосвязанных специальных правовых норм, составляющих определённый механизм правового воздействия на те или иные виды отношений оборота земли.

   При этом законодательное  регулирование отношений по поводу  земли должно исходить из осознания  того, что земля как материальный  объект отношений сочетает в  себе сущностные экологические  качества, которые выражаются в  признании земли природным объектом, а также экономические качества, выраженные в признании земли  природным ресурсом и недвижимостью. В связи с этим следует исходить из равноправного, санкционированного доступа к земле в целях обеспечения всех общественных потребностей и соответствующих им интересов.