Разграничение государственной собственности на землю

Анализ советского законодательства показывает, что в СССР существовала общесоюзная земельная собственность. Объявление ее таковой осуществлялось для реализации политических целей и не может считаться юридически корректным. Однако оспаривать правовые акты, появление которых вызвано политическими событиями происшедшими в первой половине столетия, оказывается невозможным. Молчать же об этом недопустимо, поскольку имеются силы политическое мировоззрение которых продолжает базироваться на сложившихся в СССР правовых взглядах на земельную собственность. Эти силы полагают, что в те годы вопрос о земле решался не только политически, но и юридически вполне грамотно, что не соответствует действительности. Данные обстоятельства, интересные сами по себе, имеют и практическое значение. Разграничивать государственную собственность на землю нельзя, не учитывая того обстоятельства, что она является не абстрактной государственной собственностью, а имеет конкретного субъекта — сначала РСФСР, а затем и СССР. Решать же вопрос о государственной собственности на землю также как он решался в советском государстве, то есть с пренебрежением юридических аспектов, нельзя. Демократическое правовое государство с республиканской формой правления, каковой в ст.1 Конституции РФ провозглашена Россия, обязано учитывать не только политические и экономические, но и в первую очередь юридические аспекты ситуации, сложившейся в нашей стране с государственной собственностью на землю.

3. Государственная собственность  на землю в Российской Федерации

В последние годы существования Советского Союза законодательство пыталось трактовать государственную собственность по новому. Закон СССР от 6 марта 1990 г. «О собственности в СССР» указал, что к государственной собственности относятся общесоюзная собственность, собственность союзных республик, собственность автономных республик, автономных областей, автономных округов и собственность административно-территориальных образований (коммунальная собственность). Однако в отношении земли в ст. 20 этого Закона вместо понятия «государственная собственность» вновь употреблено юридически неясное понятие «достояние». Союзным республикам и автономным образованиям предоставили право владеть, пользоваться и распоряжаться землями на своей территории. Во владение и пользование Союза ССР предоставлялись земельные участки лишь для определенных нужд.

Из Закона СССР «О собственности» неясно, кто же является субъектом права государственной собственности на землю. Распределяя полномочия собственника между Союзом ССР, союзными республиками и автономными образованиями, Закон старательно обошел вопрос о субъекте права государственной собственности на землю. При этом следует обратить внимание, что краям и областям вообще не было предоставлено возможности осуществлять какие-либо права собственника. Поскольку ст. 20 Закона СССР «О собственности» не установила субъекта права государственной собственности на землю, то говорить о разграничении государственной собственности на землю на общесоюзную собственность, собственность РСФСР и собственность автономных образований в составе РСФСР нельзя. Здесь наблюдается тот же подход к решению проблем собственности на землю, который характерен для предыдущих периодов развития советского государства. Сначала решается политическая проблема в целом, а решение ее юридического аспекта откладывается на неопределенное время. В данном случае разграничены полномочия собственника земли между определенными субъектами, а вопрос о самом субъекте права собственности так и остался не разрешенным.

По существу, по отношению к государственной собственности на землю в позднем общесоюзном законодательстве использовались традиционные для советского государства начала правового регулирования подобных вопросов. В общей теории советского земельного права он выражался следующим образом: «признание субъектом права исключительной государственной собственности на землю Союза ССР в целом, конечно, не означает, что союзные республики не осуществляют права государственной собственности на землю». Таким образом, Закон СССР «О собственности» сохранил общесоюзную собственность на землю, но расширил полномочия союзных республик и наряду с ними предоставил право автономным образованиям осуществлять права государственной собственности на землю.

Бурные политические события в России в начале 90-х годов не позволили решать вопрос о государственной собственности на землю в соответствии с законодательством СССР. Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г., а также законы РСФСР от 14 июля 1990 г. «О собственности на территории РСФСР» и от 24 октября 1990 г. «О действии актов органов Союза ССР на территории РСФСР» запретили применение на территории РСФСР соответствующих законов СССР. Следовательно, Закон СССР «О собственности» не может иметь правового значения для решения вопроса о субъектах государственной собственности на землю.

Закон РСФСР от 31 октября 1990 г. «Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР» указал, что земля является национальным богатством народов РСФСР и собственностью РСФСР. Этот Закон не признавался утратившим силу и продолжает действовать. Т.о., законом уже определен конкретный субъект права государственной собственности на землю в нашей стране — это РФ в целом, а не входящие в ее состав субъекты РФ.

После распада СССР государственная собственность на землю полностью перешла к союзным республикам. Такой вывод следует из требований Венской Конвенции о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов и Соглашения некоторых стран СНГ от 9 октября 1992 г. «О взаимном признании прав и регулировании отношений собственности». В связи с этим, РФ должна считаться субъектом права государственной собственности на землю на своей территории даже в том случае, если возникает сомнение в правомерности вышеназванных законов РСФСР, которые противоречили Конституции СССР и законам СССР.

Ст.11 Конституции РФ — России установила, что государственная собственность на землю выступает в виде федеральной, республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга. Впервые в нашей стране субъектом права государственной собственности на землю смогло выступать не только государство в целом. Однако, просто провозгласить виды государственной собственности на землю оказалось недостаточным, необходимо было также определить порядок перехода права государственной собственности на конкретные земли от старого субъекта к новым субъектам. К сожалению, законодатель до сих пор не смог до конца разрешить данную проблему.

Представляется, что старая Конституция России лишь обозначила необходимость передачи земель в собственность РФ и субъектов РФ. Значит, государственная земельная собственность должна считаться собственностью РФ до тех пор, пока этот вопрос не будет решен в законах РФ по иному.

4. Государственная собственность на землю в настоящее время

Вопрос о разграничении государственной собственности на землю в настоящее время остается почти неразрешенным. Субъекты РФ не могут в соответствии с федеральным законодательством получить в собственность землю, поскольку федеральные законы данную проблему регулируют не комплексно, а лишь посредством объявления отдельных видов земель федеральной собственностью. В этих условиях многие субъекты РФ начали самостоятельно регулировать вопросы разграничения государственной собственности на землю. При этом они объявляют в одностороннем порядке своей собственностью земли, несмотря на то, что они на данный момент находятся в государственной собственности РФ. Сложившееся положение усугубляется еще и тем, что муниципальные образования лишаются возможности получить землю в собственность, т. к. вся земля за исключением переданной в частную собственность признается государственной, которую РФ и субъекты РФ распределяют только между собой.

Вместе с тем новая Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ и другие федеральные законы уже создали правовые основы для разрешения соответствующей проблемы. Разграничение государственной собственности на землю должно осуществляться только в соответствии с федеральным законом и при этом должны быть гарантированы права муниципальных образований на получение земель в собственность. Процесс разграничения государственной собственности на землю необходимо регулировать так, чтобы не нарушались требования Конституции РФ, гражданского и земельного права. Вместе с тем, проекты соответствующих федеральных законов говорят о том, что проблемы разграничения государственной собственности могут быть разрешены по-иному.

При рассмотрении проблемы разграничения государственной собственности на землю наблюдаются попытки произвольного толкования отдельных положений Конституции РФ вне связи их с другими конституционными требованиями. Обращает на себя внимание стремление распространить действие гражданского права на отношения, которые не могут составлять его предмет. В свою очередь, устаревшие нормы советского земельного права предлагается использовать для решения проблем собственности в стране с рыночной экономикой. Такое причудливое сплетение разнородных неправомерных подходов для решения одной и той же проблемы вызывает недоумение. Не случайно ранее указывалось, что в нашей стране, особенно в советский период ее развития, обеспечивался приоритет политических целей при решении земельных проблем в ущерб правовым требованиям. В настоящее время политические цели в проблеме разграничения государственной собственности на землю также ставятся выше юридических требований. Повторяется старая история, которая ни к чему хорошему не привела. Следует повториться, что для демократического правового государства игнорирование юридической стороны названной проблемы просто неприемлемо.

В Конституции РФ нигде не говорится о федеральной собственности и собственности субъектов РФ на землю. Однако никем не оспаривается, что нормы Конституции РФ о разграничении государственной собственности относятся и к земле. Если встать на другую позицию, то Россию нельзя будет считать федеративным государством. Пункт «г» ч. 1 ст.72 Конституции РФ разграничение государственной собственности отнес к совместному ведению РФ и субъектов РФ. Исходя из этого конституционного положения, субъекты РФ считают возможным самостоятельно до принятия федерального закона передать себе в собственность большинство земель, находящихся на их территории. Однако при этом игнорируется, что ч.2 ст.4 Конституции РФ устанавливает верховенство федеральных законов на всей территории РФ. Закон РСФСР от 31 октября 1990 г. «Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР» указал, что земля является национальным богатством народов РСФСР и собственностью РСФСР. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, передающие земельную собственность РФ в собственность субъектов РФ, не могут и не должны применяться. Указанный Закон РСФСР, согласно п.2 заключительных и переходных положений Конституции РФ, является действующим, поскольку не противоречит Конституции РФ и не признан утратившим силу. Почему-то норма ст.72 Конституции РФ интерпретируется как возможность субъектов РФ в одностороннем порядке изъять у РФ ее собственность на землю. Другие нормы Конституции РФ для некоторых региональных законодателей словно не существуют вовсе.

Конституция РФ говорит о необходимости разграничения государственной собственности. Однако, какие объекты имеются в виду, и к какому субъекту они должны перейти, не указывается. Это представляется не случайным. Часть 2 ст.9 Конституции РФ и ряд федеральных законов требуют признать муниципальную собственность на землю. Если говорить строго юридически, сейчас земля в РФ находится только в частной и государственной собственности. Разграничение государственной собственности на землю только на федеральную собственность и собственность субъектов РФ приведет к ущемлению прав местного самоуправления. Данное обстоятельство нередко игнорируется. Ссылаясь на ст.214 Гражданского кодекса РФ, ряд специалистов утверждает, что разграничить государственную собственность можно только на федеральную собственность и собственность субъектов РФ. Такая однобокая позиция вызывает опасения. Ст.214 Гражданского кодекса РФ говорит не о разграничении государственной собственности, а об отнесении государственного имущества к определенным видам государственной собственности. Составители Гражданского кодекса РФ осторожно подошли к решению соответствующих проблем, поскольку процесс разграничения государственной собственности может оказаться шире, чем раздел имущества между РФ и субъектами РФ. Следует обратить внимание, что законодательство допускает передачу государственного имущества муниципальным образованиям. Сейчас при разграничении государственной собственности руководствуются Постановлением Верховного Совета РФ «О разграничении государственной собственности в РФ на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». Поскольку вопросы о разграничении государственной собственности на землю и другие природные ресурсы очень специфичны, названное Постановление их не стало регулировать. Вместе с тем любопытно, что в разграничение государственной собственности это Постановление включило и отнесение определенных объектов к муниципальной собственности. Попытку некоторых сил доказать, что при разграничении государственной собственности на землю муниципальным образованиям не следует передавать землю можно расценить как желание ущемить их права. Возможно и нет необходимости в политическом отношении передавать землю в собственность муниципальным образованиям. Пусть об этом рассуждают политики, философы, идеологи и т. д. Однако, в демократическом правовом государстве этот вопрос решается посредством установления соответствующих норм в Конституции РФ и законодательстве, но не путем их игнорирования при осуществлении законотворческой деятельности.

В ГД ФС РФ находятся на рассмотрении проект федерального закона «О государственных и муниципальных землях» и, возвращенный Президентом РФ, Земельный кодекс РФ. Эти законопроекты при регулировании вопросов разграничения государственной земельной собственности игнорируют то обстоятельство, что формально субъектом права государственной собственности на землю является РФ. Неясно, почему решения об отнесении земель к собственности субъектов РФ должны приниматься органами государственной власти субъектов РФ. Конституция РФ требует разграничить государственную собственность, поэтому РФ как правопреемник права государственной собственности советского государства обязана передать субъектам РФ и муниципальным образованиям земли в собственность, за исключением тех земель, которые целесообразно закрепить в федеральной собственности. Если Постановление Верховного Совета РФ о разграничении государственной собственности определяет, что передача объектов в собственность субъектов РФ и муниципальную собственность осуществляется по решениям Правительства РФ и других федеральных органов исполнительной власти, то законопроекты о разграничении государственной собственности на землю предлагают осуществлять передачу земли в региональную и муниципальную собственность решениями органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Как можно передать собственность РФ другому субъекту решением последнего остается загадкой. В качестве аргумента, обосновывающего эту позицию, приводится обескураживающий тезис о том, что государственная собственность на землю пока ничья. Но ведь такого быть не может. Напрашивается историческая параллель, когда большевики отменили всякую собственность на землю, а через некоторое время спохватились и стали утверждать, что они ее национализировали в собственность государства. В демократическом правовом государстве государственная собственность без конкретного субъекта существовать не может. Но на это слышится старая басня о политическом аспекте, неясностях и прочие малоубедительные доводы. Видимо кому-то очень хочется, чтобы создавалась иллюзия отсутствия конкретного собственника на разграничиваемую государственную земельную собственность.

Для того, чтобы разграничить государственную собственность на землю необходимо разобраться, что собственно будет признаваться федеральной собственностью, собственностью субъектов РФ и муниципальной собственностью. Если использовать понятия Конституции РФ, то объектом разграничения государственной собственности должна выступать земля. Однако что следует понимать под понятием «земля» — большой вопрос, поскольку законодательство не содержит необходимых разъяснений, а юридическая наука не исследовала эту проблему с учетом новых обстоятельств. Федеральные законы при регулировании земельных законов применяют понятия «земля» и «земельные участки». Представляется, что эти понятия далеко неравнозначны, а конституционное понятие «земля» является для них родовым. Экономические реформы потребовали возродить в законодательстве многообразие форм земельной собственности и институт недвижимого имущества. Это взорвало систему старого земельного права. Формировавшаяся десятилетиями теория земельного права оказалась неприспособленной к современным условиям. Если раньше существовал единый земельный фонд, то теперь его нет. До недавнего времени земельный участок был объектом земельных отношений, а сейчас он стал объектом гражданских прав. Эти обстоятельства привели к тому, что понятие «земля» и «земельные участки» стали обретать новое звучание.