Платность землепользования

      В отношении городов и городских сообществ дореволюционный законодатель счел необходимым специально сказать о возможности принадлежности им городских земель, выгонов, лесов и угодий, причем как внутри города, так и за его пределами.

    Таким образом, демонстрировалось, что право собственности на имущества общественные нельзя отождествлять с имуществом, находящимся в собственности казны (государства), частных лиц, дворцового ведомства, уделов и разных установлений. Имущества общественные предназначались для осуществления публичных функций. Говоря словами дореволюционного законодательства для местных польз и нужд. Публичные лица во все времена выступали не только в роли субъектов гражданских прав, но и носителей публичной власти. В силу этого обстоятельства эти лица всегда реализуют принадлежащее им право собственности в особом порядке. Неудивительно, что вопрос о порядке реализации права собственности на имущества общественные регулировался не только в Своде законов гражданских, но и в законах административных (полицейских). В Городовом положении (статья 7) и Положении о губернских и земских учреждениях (статья 4) устанавливались следующие особенности реализации права собственности городских поселений и земств.

Во-первых, от имени городских  поселений и земств в имущественных  отношениях могли участвовать городское  общественное управление и земские  учреждения.

Во-вторых, участие в гражданском  обороте должно было осуществляться на основании общих гражданских  законов, Городового положения, Положения  о губернских и земских учреждениях  с соблюдением правил, установленных  для казенных управлений. Своду законов Российской Империи были не чужды нормы о запрещении гражданского оборота ряда земель относимых к имуществам общественным. В статье 8 Городового положения указывалось, что принадлежащие городскому поселению земли, назначенные по городскому плану под площади, улицы, переулки, тротуары, проходы и бечевники, или заменяющие их пристани и набережные, а равно пролегающие через городские земли водяные сообщения, оставаясь городской собственностью, состоят в общем для всех пользовании. Это означало не что иное, как запрет гражданского оборота земель.

Нетрудно заметить, что  данный подход был воспринят российским законодателем при составлении  статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации. Также как и в случае с казной (государством) участники гражданских правоотношений, которых можно назвать муниципалитетами, реализовали в Российской империи права собственника на основе применения как норм публичного, так и частного права.

     Не лишним будет еще раз отметить, что только в последние годы в Российской Федерации стала осознаваться проблема необходимости установления особого правового режима для государственной и муниципальной земельной собственности на основе одновременного применения императивных и диспозитивных методов регулирования соответствующих отношений.

      В целом царское законодательство по вопросам собственности публичных лиц было весьма разветвленным и полным, что выгодно отличает его от законодательства СССР и Российской Федерации.

      После революции правовое регулирование отношений собственности на землю кардинально изменилось. В СССР была провозглашена исключительная государственная собственность на землю. Какие-либо сделки с землей запрещались. Земельные участки предоставлялись в административном порядке. Полномочия по предоставлению и изъятию земельных участков были предоставлены региональным властям.

В юридическом отношении  отмена частной собственности на землю повлекла за собой упразднение  деления вещей на недвижимое и  движимое имущество (примечание к статье 21 Гражданского кодекса РСФСР, введенного в действие с 1 января 1923 г.).

Вопрос о собственности  на землю в СССР больше рассматривался как предмет земельного, а не гражданского права.

В этих условиях проблемы государственной  земельной собственности потеряли практическое значение. Ситуация вновь кардинально изменилась с распадом СССР. В ходе земельной реформы монополия государственной собственности на землю была устранена. Возродилась частная земельная собственность. Стали предприниматься попытки разграничить государственную земельную собственность на федеральную собственность, собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность. Многообразие прав земельной собственности заставило законодателя признать землю недвижимым имуществом. В результате земля была включена в категорию объектов гражданских правоотношений.

К сожалению, проблемы утверждения  права частной земельной собственности  стали приводить к утрате интереса к другим видам прав собственности  на землю. Отсутствие определенности в вопросах права государственной и муниципальной собственности создало в правовом регулировании отношений собственности на землю немало неясных и даже конфликтных ситуаций. Степень правовой разработанности института права государственной и муниципальной собственности настолько мала, что на практике возникает множество проблем. Вместе с тем нельзя не заметить, что наметилась тенденция к развитию законодательства о государственной и муниципальной собственности на землю. После исторической ретроспективы целесообразно проанализировать, как решаются правовые проблемы государственной и муниципальной собственности в современном законодательстве. С этой целью надлежит обратиться к содержанию вышеназванных статей Земельного кодекса Российской Федерации.

1.2 Исследование  государственных и муниципальных  земельных ресурсов в Российской  Федерации

      Главная цель земельных преобразований в Российской Федерации состоит в обеспечении рационального использования и охраны земель как важнейшего природного ресурса, создании правовых, экономических, организационно-технологических и других условий для воспроизводства и повышения плодородия почвы, сохранения сельских, лесных и других земель, улучшения природной среды, развития сельских и городских поселений.

     Земельные ресурсы - это не только территориально-пространственно-природный базис исторического месторасположения этноса народа, но сложный социально-эколого-экономический объект управления. Современное развитие мировой экономики показывает, что в современных условиях регулируемая рыночная экономика требует такого государственного управления земельными ресурсами, которое обеспечивает строгое соблюдение системы земельного и гражданского законодательства в сочетании с экономической самостоятельностью субъектов землепользования. К основным характеристикам земельных ресурсов государства, помимо общей его площади, относятся плотность населения на единицу этой площади и ее освоенность, а также наличие природно-минеральных ресурсов. В настоящий момент Россия является крупнейшим в мире обладателем земельных ресурсов. Земельный фонд Российской Федерации по состоянию на 1 января 2008 г. в административных границах Российской Федерации составлял 1709,8 млн. га. На ее территории обнаружены практически все природно-минеральные вещества планеты, а в зоне влияния находится около 45% пресной и около 20% морской воды. Следует отметить, что около 90% территории России находится в сейсмоустойчивых районах.

    Классификация земельных ресурсов в России определяет следующие категории земель.

1. Земли сельскохозяйственных  предприятий, организаций, а также  граждан, т. е. территории, используемые  в первую очередь для нужд  сельского хозяйства. В последние  годы стали также выделять  земли в составе фермерских  хозяйств и т. п. Под особым  вниманием находятся здесь сельскохозяйственные  земли, которые включают в себя: пахотные угодья, огороды, сады, виноградники, плантации, луга, пастбища.

2. Земли лесного фонда  - территории, покрытые лесной растительностью  и не покрытые, но предназначенные  для ее восстановления.

3. Земли водного фонда  - территории, занятые водоемами,  ледниками, болотами (за исключением  тундровой и лесотундровой зон), гидротехническими и другими  водохозяйственными сооружениями, а также земли, выделяемые под  полосы отвода водоемов, магистральных  каналов и коллекторов.

4. Земли, находящиеся в  ведении городских, поселковых  и сельских администраций, территории, находящиеся в пределах границы  населенных пунктов, а также  земля, переданная в ведение  администрации.

5. Земли промышленности, транспорта и иного назначения - территории, предоставленные предприятиям, различным объединениям и организациям  для осуществления возложенных  на них специальных задач (промышленного  производства, транспорта, связи и  т. п.).

6. Земли природоохранного  назначения - территории с особо охраняемыми природными объектами и комплексами, которые имеют природоохранное, научное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение.

7. Земли запаса - земли,  не предоставляемые юридическим  и физическим лицам в собственность,  владение, пользование или аренду, а также земли, право собственности,  владения и пользования которыми  прекращено в соответствии с  действующим законодательством.  Использование земель запаса  допускается только после перевода  их в другую категорию или  предоставления в аренду на срок до года (размер этих земель представлен в табл. 1).

Таблица 1. Распределение  земельного фонда России по категориям земель

     Земля как единый фонд является особым объектом управления, который используется самим государством и предоставляется другим лицам в порядке целевого использования с осуществлением при этом функций по внутренней организации земельных участков. Поэтому управление объективно становится не только функцией собственника, но и, наряду с земельным контролем, самостоятельным правомочием Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования. Всеми гражданско-правовыми правомочиями по владению, пользованию, распоряжению земельными ресурсами обладают правосубъектные элементы государственной системы. Государство же, как собственник и суверен осуществляет управление своими имущественными актами, выражающими верховенство государства.

Государство (в лице Российской Федерации и субъекта Российской Федерации) и муниципальные образования  в отношении земельных ресурсов выступают в двух аспектах:

- властной структуры,  устанавливающей нормы и правила  взаимодействия хозяйствующих субъектов,  обеспечивающей их выполнение  и обременяющей всех собственников  и хозяйствующих субъектов местными  налогами, иными обязательными платежами  и требованиями по содержанию  земельных ресурсов;

- собственника, действующего  на рынке. Хозяйственная деятельность  ведется не только в интересах  получения дохода и решения  социально-экономических проблем,  но и регулирования общего  хозяйственного оборота.

     Содержание права собственности меняется в зависимости от того, осуществляется ли оно властной структурой или на рыночной основе. Точнее, в зависимости, от того, какие отношения имеют доминирующее значение в обществе - властные или рыночные. Наиболее сложной является ситуация, когда в основе права собственности на землю лежит общенациональное начало, но осуществляется это право с использованием рыночного механизма. Именно в этой ситуации появились и получили объективную основу конструкции «оперативного управления», «хозяйственного ведения» и иные. В условиях рыночной экономики вполне естественным является монетарный подход к содержанию права собственности на землю. Есть все основания однозначно определять это содержание через классические правомочия собственника. Но при этом надо различать право собственности и его осуществление. Существуют условия, когда и при рыночной экономике элементы властных отношений могут сохраняться. Государство и муниципальные образования по действующему российскому законодательству являются самостоятельными, особыми субъектами права, существующими наряду с юридическими и физическими лицами. К их гражданско-правовому статусу применяются нормы, определяющие участие в имущественном обороте юридических лиц, если иное прямо не вытекает из закона или из особенностей данных субъектов (п. 2 ст. 124 Гражданского кодекса Российской Федерации). Участвуя в имущественных отношениях, государство должно соблюдать установленные им же правила, обусловленные природой регулируемых отношений. Осуществлять управление государственным имуществом в качестве собственника, реализовывать полномочия по распоряжению имуществом может субъект, наделенный соответствующими полномочиями. Муниципальное образование для участия в гражданском обороте может образовать (учредить) юридическое лицо, передав последнему часть своих полномочий. Государство, субъекты федерации и муниципальные образования, действуя через свои органы (органы государственной власти или местного управления), выполняют своего рода «подготовительную работу», необходимую для организации эффективного использования земли. В качестве инструмента, реализующего такой механизм управления, может и должен использоваться гражданско-правовой подход к управлению землей, при котором набор и уровень норм и способов по управлению землей устанавливается в зависимости от целевого использования земельных участков.Круг объектов земельных правоотношений в сфере государственной и муниципальной собственности определяется законодательством. Так, объекты земельных правоотношений федеральной собственности определены Указом Президента РФ «О федеральных природных ресурсах». К ним относятся земельные участки, предоставленные для обеспечения нужд обороны и безопасности страны, охраны государственных границ, осуществления других функций, отнесенных к ведению органов государственной власти; земельные участки, занятые объектами, находящимися в федеральной собственности, а также участки особо охраняемых природных территорий федерального значения.