Основания возникновения, изменения и прекращения прав на землю

1. ГРАДОСТРОИТЕЛЬНАЯ ДОКУМЕНТАЦИЯ

1.1. Правила землепользования и застройки

Статья 30 ГрадК РФ 1998 г. дает определение земель, которые включаются в состав пригородных зон. Более подробное определение закреплено в ст. 49 ГрадК РФ 1998 г. Территория пригородной зоны города включает в себя земли, примыкающие к границе (черте) города и предназначенные для развития территории данного города, территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований, входящих в пригородную зону данного города (территория резерва для развития поселения), размещения промышленных, коммунальных и складских объектов, объектов инженерной, транспортной инфраструктур, садоводческих и дачных кооперативов, мест отдыха населения, а также для ведения сельского хозяйства и выполнения защитных и санитарно-гигиенических функций. Установление границ пригородных зон городов осуществляется на основе градостроительной документации в соответствии с градостроительным земельным законодательством РФ.

В ст. 86 ЗК РФ закреплена также внутренняя структура земель пригородных зон: территории сельскохозяйственного производства, зоны отдыха населения, резервные земли для развития города и зеленые зоны.

Границы и правовой режим пригородных  зон утверждаются и изменяются законами субъектов Федерации. Что касается границ и правового режима пригородных зон городов Москвы и Санкт-Петербурга, то они утверждаются и изменяются федеральным законом.

Правовой режим пригородных  зон урегулирован в законодательстве об охране окружающей среды и земельном  законодательстве. Так, п.3 ст.44 Федерального закона «Об охране окружающей среды»¹ предусматривает, что в целях охраны окружающей среды городских и сельских поселений создаются защитные и охранные зоны, в том числе санитарно-защитные зоны, озелененные территории, зеленые зоны, включающие в себя лесопарковые зоны и иные изъятые из интенсивного хозяйственного использования защитные и охранные зоны с ограниченным режимом природопользования.

Пункт 4 ст. 98 ЗК признает эти земли в качестве земель рекреационного назначения.

Статья 50 ГрадК РФ 1998 г. посвящена регулированию использования территорий пригородных зон городов. Так, использование территории пригородной зоны города и градостроительная деятельность в границах пригородной зоны данного города осуществляются с учетом интересов населения такого города и населения городских и сельских поселений, других муниципальных образований, входящих в пригородную зону данного города, а также интересов других субъектов градостроительной деятельности.²

Зонирование территорий пригородных зон городов определяется в территориальных комплексных схемах градостроительного планирования развития территории субъекта Федерации, части территории субъекта Федерации (в том числе пригородной зоны), района (уезда), сельского округа (волости, сельсовета), а также в генеральных планах городов, разрабатываемых вместе с их пригородными зонами, с учетом земле- и лесоустроительной документации. В пригородных зонах городов выделяются зеленые зоны, выполняющие санитарные, санитарно-гигиенические и рекреационные функции. В зеленых зонах запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая вредное воздействие на окружающую природную среду.

Строительство, реконструкция и  расширение объектов недвижимости в  пределах территорий резерва для  развития поселения в границах пригородной зоны города осуществляются по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления.

Выкуп земельных участков, находящихся  в собственности граждан и  юридических лиц и расположенных  в пределах территорий резерва для развития поселения в границах пригородной зоны города, для государственных и муниципальных нужд осуществляется в соответствии с земельным и гражданским законодательством РФ.

Регулирование использования  территорий пригородных зон городов и градостроительной деятельности на них основано на принципе учета интересов населения города и населения поселений, которые входят в пригородную зону, а также интересов других субъектов градостроительной деятельности (ст. 3 ГрадК РФ 1998 г.).

Территории пригородных  зон так же, как и территории поселений подлежат зонированию. Зонирование пригородных зон отражается в территориальных комплексных схемах и генеральных планах городов. В процессе зонирования пригородных зон должны учитываться сведения, содержащиеся в материалах землеустройства и лесоустройства.

Содержание режима охраны в зеленых зонах состоит в  том, что в них запрещается  хозяйственная и иная деятельность, оказывающая вредное воздействие на окружающую природную среду. Ограничения по использованию лесов на территориях зеленых зон сформулированы в ЛК РФ.³ Статья 56 ЛК РФ относит к лесам первой группы леса, основным назначением которых является выполнение водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных, иных функций, а также леса особо охраняемых природных территорий. В свою очередь в лесах первой группы выделяется в качестве категории защитности леса зеленых зон поселений и хозяйственных объектов.

В лесах зеленых зон  действуют строгие ограничения  на заготовку древесины. В лесах первой группы рубки должны быть направлены на улучшение состояния древостоев, усиление природных функций лесов этой группы, а также на своевременное и рациональное использование перестойных и спелых древостоев. Согласно ст. 114 ЛК РФ в лесопарковых частях зеленых зон допускаются только рубки промежуточного пользования и прочие рубки.

Установлены ограничения, касающиеся строительства в пригородных  зонах разного рода объектов недвижимости. Строительство, реконструкция и  расширение объектов недвижимости в пределах территорий резерва для развития поселения в границах пригородной зоны города осуществляются по согласованию с органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.⁴

Согласно ст. 30 ГрадК РФ правила землепользования и застройки должны разрабатываться, как правило, в отношении всей территории муниципального образования. Однако, не все муниципальные образования, особенно, небольшие сельские поселения, обладают необходимыми финансовыми и кадровыми ресурсами. В связи с этим ГрадК РФ допускает возможность разработки проекта правил землепользования и застройки применительно к части территории муниципального образования.

При этом часть территории поселения или городского округа не обязательно должна совпадать с административными границами муниципального образования (округами или районами). Например, частью территории может быть признана территория, отнесенная решением муниципального образования под застройку. В отношении межселенных территорий подготовка проекта правил землепользования и застройки может осуществляться только в случае планирования застройки таких территорий.

Под межселенными территориями в соответствии с Федеральным  законом от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ понимается территория, находящаяся вне границ поселений. В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ территории субъектов РФ разграничиваются между поселениями, однако территории с низкой плотностью населения могут не включаться в состав территорий поселений. В таком случае указанные территории относятся к межселенным территориям и входят в состав муниципальных районов.

Между тем, требования технических  регламентов в соответствии с  Федеральным законом от 27.12.2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании»⁵ носят обязательный характер. Правила землепользования и застройки должны соответствовать документам территориального планирования (схема территориального планирования Российской Федерации, схема территориального планирования субъектов Российской Федерации, схема территориального планирования муниципального района, генеральный план поселения, генеральный план городского округа),

Кроме того, как это  следует из п. 1 ч. 2 ст. 33 ГрадК РФ, несоответствие правил землепользования и застройки схеме территориального планирования муниципального района, генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа является основанием для внесения соответствующих изменений в правила землепользования и застройки. Что касается результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц, то они носят рекомендательный характер. На органах местного самоуправления лежит задача проверки соответствия проекта правил землепользования и застройки на соответствие обязательным требованиям технических регламентов, а также документам территориального планирования.

Указанную проверку органы местного самоуправления могут проводить как самостоятельно, так и с привлечением сторонней экспертной организации или экспертов – физических лиц на основании договора. Определение органа местного самоуправления, который будет проводить соответствующую проверку, является проводится муниципальным образованием самостоятельно.

Например, таким органом  может быть орган местного самоуправления в области архитектуры и градостроительства. Общий порядок проведения публичных  слушаний установлен также ФЗ от 06.10.2003 г. В соответствии с ним для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования могут проводиться публичные слушания.

Публичные слушания могут  проводиться по инициативе населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования. Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования, а по инициативе главы муниципального образования – главой муниципального образования. На публичные слушания выносятся, в том числе, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства.⁶

Порядок организации  и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми  актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний.

В соответствии со ст. 35 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. Если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек, то представительный орган поселения не формируется. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан. Согласно Федеральному закону от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ нормативный правовой акт, в том числе правила землепользования и застройки, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования.

Глава муниципального образования, являющийся главой местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органом муниципального образования.

Если при повторном  рассмотрении указанный нормативный  правовой акт будет одобрен в  ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию. ⁷

Правила землепользования и застройки могут быть оспорены в судебном порядке. Для физических и юридических лиц ГрадК РФ не установил основания судебного обжалования правил землепользования и застройки, и общим критерием обжалования правил землепользования и застройки указанными лицами является нарушение их прав и законных интересов.

Органы государственной  власти РФ и субъектов РФ вправе оспорить решение об утверждении  правил землепользования и застройки  в судебном порядке исключительно  в случае несоответствия правил землепользования и застройки законодательству Российской Федерации, а также документам территориального планирования: схемам территориального планирования Российской Федерации, схемам территориального планирования субъектов Российской Федерации, утвержденным до утверждения правил землепользования и застройки.

Порядок судебного обжалования правил землепользования и застройки установлен процессуальным законодательством Российской Федерации: Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации от 14.11.2002 г. № 138-ФЗ⁸ и Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации от 24.07.2002 г. № 95-ФЗ.⁹

В соответствии со ст.ст. 22, 245 ГПК РФ суды рассматривают и разрешают дела, возникающие из публичных правоотношений, по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов. В соответствии со ст. 27 АПК РФ арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием организаций, в том числе с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления.