- Указы Президента РФ как источники земельного права. Постановления Правительства РФ как источники земельного права.
Помимо уже перечисленных законом,
непосредственно входящих в систему
российского земельного законодательства
к числу источников земельного
права относятся также федеральные законы,
входящие в иные отрасли права, но предусматривающие
земельные нормы. Такие законы можно условно
разделить на две группы - законы природоресурсного
блока, которые, как и земельные, регулируют
отношения по поводу использования и охраны
природных ресурсов (кроме земли), и законы
иных, на первый взгляд, далеких от земельного
отраслей права.
В законодательстве о недрах, атмосферном
воздухе, животном мире другом природоресурсном
законодательстве имеется немало норм,
связанных с землепользованием. Например,
Водный кодекс РФ предусматривает нормы
о береговой линии и прибрежной полосе
внутренних морских вод и территориального
моря, водоохранных зонах водных объектов,
порядке ведения работ в них, особенностях
предоставления земельных участков в
водоохранных зонах и контроле за их использованием,
зонах и округах санитарной охраны вокруг
водоемов (ст.16, 108, 111, 112 и 115).
Наряду с этим в Водном кодексе РФ имеется
специальная ст.5 об отношениях, регулируемых
водным законодательством Российской
Федерации, в которой делается попытка
размежевать водные и земельные отношения.
В частности, предусматривается, что отношения
по поводу земель, возникающие при использовании
и охране водных объектов, регулируются
водным законодательством в той мере,
в какой это необходимо для рационального
использования и охраны водных объектов.
Отношения по поводу обособленных водных
объектов (замкнутых водоемов) регулируются
водным законодательством в той мере,
в какой данные отношения не урегулированы
гражданским и земельным законодательством.
В ст.12 Водного кодекса РФ предусматривается,
что собственники, владельцы и пользователи
земельных участков, примыкающих к поверхностным
водным объектам, могут использовать их
только для своих нужд в той мере, в какой
это не нарушает права и законные интересы
других лиц.
Аналогичные положения содержатся и в
лесном и иных отраслях права.
Таким образом, нормы земельного права
содержатся в Законах, традиционно относящихся
к источникам природоресурсного законодательства,
что является достаточно распространенным
явлением как во внутреннем, так и в международном
праве, когда нормы одной отрасли находят
свое закрепление в нормативных правовых
актах, относящихся к источникам другой
отрасли права.
Третью группу федеральных законов, содержащих
нормы земельного права, представляют
Гражданский кодекс, Кодекс об административных
правонарушениях, Уголовный кодекс: в
них содержится немало предписаний, относящихся
к земельным отношениям.
Особое место в регулировании
земельных отношений в условиях земельной
реформы занимают указы Президента РФ.
Подзаконными они считаются потому, что
согласно ст. 90 Конституции РФ не должны
противоречить Конституции РФ и федеральным
законам; кроме того, согласно ст. 80 Конституции
РФ Президент России определяет основные
направления внутренней и внешней политики
государства в соответствии с Конституцией
РФ и федеральными законами.
Указы и распоряжения Президента Российской
Федерации обязательны для исполнения
на всей территории России. В земельном
праве Указы Президента и актуальны и
разнообразны, что объясняется, прежде
всего, необходимостью оперативного восполнения
пробелов в земельном регулировании.
Неполный перечень указов Президента
в области регулирования земельных отношений
дает представление о месте этого вида
источника права в формировании земельного
права в последние годы. Оказавшими значительное
влияние на развитие земельных отношений
можно считать Указы:
- "О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы" от 27 декабря 1991г.;
"О порядке установления нормы бесплатной
передачи земельных участков в собственность
граждан" от 2 марта 1992г.;
- "О дополнительных мерах по наделению граждан земельными участками" от 23 апреля 1993 г. № 480;
- "Об усилении государственного контроля
за использованием и охраной земель при
проведении земельной реформы" от 16
декабря 1993г.;
- "О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России" от 27 октября 1993 г. № 1767 и от 24 декабря 1993 г. №2287;
- "О налогообложении продажи земельных участков и других операций с землей" от 7 декабря 1993 г. № 2118;
- "О государственном земельном кадастре и регистрации документов о правах на недвижимость" от 11 декабря 1993 г. № 2130;
- "О праве собственности граждан и юридических лиц на земельные
участки под объектами недвижимости в
сельской местности" от 14 февраля 1996
г. № 198;
- "О реализации конституционных прав граждан на землю" от 7 марта 1996 г. № 337;
- "О государственной поддержке садоводов, огородников и владельцев личных подсобных хозяйств"
от 7 июня 1996 г. №819;
- "О гарантиях собственникам объектов недвижимости в приобретении в собственность земельных участков под этими объектами" от 16 мая 1997 г. № 485.
2.5 Постановления Правительства
РФ как источники земельного права.
Следующими в иерархии подзаконных
актов следуют постановления Правительства
Российской Федерации, которое осуществляет
исполнительную власть в Российской Федерации.
Акты Правительства принимаются на основании
и во исполнение Конституции РФ, федеральных
законов, нормативных указов Президента
РФ и являются обязательными к исполнению
в Российской Федерации (ст. 110 и 115 Конституции
РФ).
Среди предусмотренных в ст. 114 Конституции
РФ полномочий Правительства имеются
и такие, которые относятся к регулированию
и реализации земельных отношений, а именно:
разработка и представление федерального
бюджета и обеспечение его исполнения;
осуществление управления федеральной
собственностью; осуществление мер по
обеспечению законности, прав и свобод
граждан, охране собственности и общественного
порядка.
Нормативные правовые акты Правительства
по целевому предназначению подразделяются
на три группы:
1) акты, издаваемые в развитие и конкретизации
законов РФ или указов Президента РФ (например,
постановление Правительства РФ от 30 мая
1993г. "Об утверждении порядка купли-продажи
гражданами Российской Федерации земельных
участков");
2) акты Правительства РФ, устанавливающие
правовой статус органов государственного
управления земельными ресурсами и определяющие
их основные полномочия в этой сфере (Положение
о Федеральной службе лесного хозяйства
России, утвержденное Постановлением
Правительства РФ от 10 февраля 1998г.);
3) акты Правительства РФ, имеющие самостоятельное
значение, по существу, призванные регулировать
земельные отношения (Положение о порядке
ведения государственного земельного
кадастра, утвержденное Постановлением
Правительства РФ от 25 августа 1992г.).
Во исполнение своих полномочий Правительство
активно участвует в формировании земельного
права. Об этом свидетельствует перечень
актов Правительства, принятых в последние
годы:
- "О проведении инвентаризаций земель для определения возможности их предоставления
гражданам" от 12 июля 1993 г. № 659;
- "Об утверждении Положения о порядке установления границ землепользовании в застройке городов и других поселений" от 2 февраля 1996 г. № 105;
- "Об утверждении Федеральной целевой программы "Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра"" от 3 августа
1996 г. № 932;
- "О мерах по стабилизации экономического положения агропромышленного комплекса Российской Федерации в 1996 г." от 7 февраля 1996 г. № 135;
- "О мерах по обеспечению сельскохозяйственных товаропроизводителей минеральными удобрениями и химическими
средствами защиты растений в 1997 г."
от 14 февраля 1997 г. № 166;
- "Об экономических условиях функционирования агропромышленного комплекса Российской Федерации в 1997 г." от 26 февраля 1997 г. № 224;
- "О порядке определения нормативной цены земли" от
15 марта 1997 г. № 1319.
Как видно из приведенного перечня,
Правительство России активно принимает
оперативные меры по налаживанию
и обеспечению земельного правопорядка.
- Нормативно-правовые акты министерств и ведомств, а также органов местного самоуправления как источники земельного права.
К
полномочиям органов местного самоуправления
в области земельных отношений
Земельный кодекс (ст.11) относит:
- изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд;
- установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований;
- разработку и реализацию местных программ использования и охраны земель;
- управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности;
- иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.
Наибольшие полномочия в области
земельных отношений принадлежат
органам местного самоуправления на землях
поселений (гл.15 Земельного кодекса).
Согласно Федеральному закону
от 28 августа 1995г. "Об общих принципах
организации местного самоуправления
в Российской Федерации" (СЗ РФ. - 1995.
- №35. - Ст.3306) под муниципальными образованиями
понимаются городское, сельское поселение,
несколько поселений, объединенных общей
территорией, часть поселения, иная населенная
территория, в пределах которых осуществляется
местное самоуправление, имеются муниципальная
собственность, местный бюджет и выборные
органы местного самоуправления.
В соответствии со ст.6 того же Закона в
ведении муниципальных образований находятся
вопросы местного значения, к которым
относятся:
- владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;
- комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования (предполагающее сбалансированное развитие экономики и экологии);
- регулирование планирования и застройки территории муниципального образования (включающих использование природных ресурсов местного
значения для обеспечения пожарной безопасности,
рекреации и т.д.;
- участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;
- обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании.
Кроме указанных полномочий органы
местного самоуправления наделяются земельной
компетенцией конституциями республик
и уставами других субъектов Российской
Федерации.
В субъектах Федерации принимаются также
законы о местном самоуправлении, о разграничении
полномочий между органами государственной
власти субъекта Российской Федерации
и органами местного самоуправления, о
компетенции органов местного самоуправления,
которыми органам местного самоуправления
передаются отдельные государственные
полномочия в области земельных отношений
и необходимые для их реализации некоторые
материальные и финансовые средства.
В качестве примера можно привести Закон
Ставропольского края от 1 августа 2000 г.
№3-КЗ "О порядке наделения органов
местного самоуправления отдельными государственными
полномочиями Ставропольского края и
порядке контроля за их реализацией",
Закон Республики Дагестан от 9 декабря
1996 г. №14 "О разграничении предметов
ведения муниципальных образований",
Закон Республики Адыгея от 8 октября 1997
г. №58 "О местном самоуправлении".
Правовое регулирование земельных
отношений органами местного самоуправления
допускается в сфере установления:
- особого правового режима использования земель в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов РФ и
этнических общностей (п.3 ст.7 ЗК);
- категорий земель, находящихся в муниципальной, а также частной собственности, кроме земель сельскохозяйственного назначения (ст.8 ЗК);
- публичных сервитутов в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов местного
самоуправления или местного населения,
без изъятия земельных участков. При этом
должны учитываться результаты общественных
слушаний (п.2ст.23 ЗК), либо их прекращения
публичного сервитута (п.2ст.47 ЗК);
- предельных размеров земельных участков, предоставляемых
гражданам в собственность из находящихся
в муниципальной собственности земель
для ведения личного подсобного хозяйства
и индивидуального жилищного строительства
(п.1 ст.33 ЗК);
- максимальных размеров земельных участков из земель, находящихся в муниципальной
собственности, передаваемых гражданам
в собственность бесплатно для ведения
крестьянского (фермерского) хозяйства,
садоводства, огородничества, животноводства,
дачного строительства, личного подсобного
хозяйства, индивидуального жилищного
строительства (п.2 ст.33 ЗК);
- процедур и критериев предоставления земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, в том числе порядка рассмотрения заявок, а также принятия решений (п.1 ст.34 ЗК);
- размеров арендной платы, порядка, условий и сроков
ее внесения за пользование землями, находящимися
в муниципальной собственности (п.3 ст.65
ЗК);
- порядка использования отдельных видов земель промышленности и иного специального назначения, а также установления зон с особыми условиями использования земель,
находящихся в муниципальной собственности
(подп.3 п.5 ст.87 ЗК).
Как субъект, имеющий право осуществлять
от имени муниципального образования
правомочия собственника в отношении
земель, находящихся в муниципальной
собственности, а также как субъект,
осуществляющий функции управления муниципальными
землями, орган местного самоуправления:
- обеспечивает участие граждан и общественных организаций в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране (подп.4
п.1 ст.1 ЗК);
- в ситуациях, когда установленный его нормативными правовыми актами публичный сервитут приводит к невозможности использовать земельный участок, выкупать его у собственника либо изымать у иного титульного владельца и возмещает убытки или
предоставляет равноценный земельный
участок (п.7 ст.23 ЗК);
- в случаях, если установление публичных сервитутов существенно затрудняет использование земельных участков, выплачивает их собственникам из местного бюджета соразмерную плату (п.7 ст.23 ЗК);
- предоставляет земельные участки в безвозмездное срочное пользование из земель, находящихся в муниципальной собственности, юридическим лицам, указанным в п.1 ст.20 ЗК, на срок не более одного года (подп.1 п.1 ст.24 ЗК);
- предоставляет земельные участки, находящихся
в муниципальной собственности, гражданам
и юридическим лицам в собственность или
аренду (п.1 ст.28 ЗК), юридическим лицам
в постоянное (бессрочное) пользование
в соответствии со ст.20 ЗК, например муниципальным
учреждениям, органам местного самоуправления.
Кроме того органы местного самоуправления:
- подготавливают информацию о земельных участках, которые предоставляются гражданам и юридическим лицам на неопределенном праве и предусмотренных условиях (за плату или бесплатно) и обеспечивает ее заблаговременную
публикацию (ст.34 ЗК);
- выступают продавцами земельных участков при их продаже с торгов или при продаже права на заключение договора их аренды, а также определяют форму проведения торгов (конкурсов, аукционов), начальную цену предмета торгов и сумму
задатка (ст.38 ЗК);
- продлевают сроки восстановления разрушенных зданий, строений, сооружений лицам, владеющим земельными участками, на которых расположены указанные объекты, на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения
(п.1 ст.39 ЗК);
- осуществляют управление и распоряжение земельным участком при отказе собственника этого участка от права собственности на него (п.3 ст.53 ЗК);
- принимают решение и направляют заявление в суд о принудительном прекращении права постоянного
(бессрочного) пользования земельным участком,
права пожизненного наследуемого владения
земельным участком, права безвозмездного
срочного пользования земельным участком,
находящимся в муниципальной собственности,
в случае его ненадлежащего использования
(п.3 ст.45, п.1 ст.47, ст.54 ЗК). Основания принудительного
изъятия указаны в ст.45 ЗК;
- обращаются в суд заявления об одностороннем досрочном расторжении договора аренды земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, в случае возникновения
оснований, предусмотренных ст.619 ГК и
ст.46 ЗК, а также п.2 ст.450 ГК;
- принимаются решения об изъятии земельных участков, находящихся в частной собственности, ввиду их ненадлежащего использования по основаниям, предусмотренным ст.284 и 285 ГК, а в случае
несогласия собственника с подобным решением
заявляют о продаже этого земельного участка
в суд (ст.286 ГК);
- принимают решение об изъятии (выкупе) земельных участков для муниципальных нужд (ст.11 ЗК, ст.279 ГК);
- возмещают за счет бюджета муниципального
образования убытки, связанные с изъятием
(выкупом) земельных участков для муниципальных
нужд у собственников, землевладельцев,
землепользователей, арендаторов (ст.57
ЗК);
- разрабатывают и реализуют местные программы использования охраны земель, в том числе
программы мониторинга земель (ст.11,67 ЗК);
- организуют и проводят инвентаризацию земель, других объектов недвижимости городских и сельских поселений, других муниципальных образований (ст.23 Градостроительного кодекса);
- принимают решения о проведении землеустройства (ст.4 Закона о землеустройстве, ст.69 ЗК);
- осуществляют муниципальный земельный контроль (п.1,2 ст.72 ЗК);
- устанавливают запрет на использование земельного участка и прочно связанных с ним объектов недвижимости до приведения их в соответствие
с градостроительным регламентом (п.4 ст.93
ЗК);
- принимают необходимые меры по предоставлению земельных участков для удовлетворения потребностей граждан в развитии садоводства, огородничества, сельскохозяйственного производства, жилищного и дачного строительства
за пределами закрытого административно-территориального
образования (п.4 ст.93 ЗК);
- объявляют земли особо охраняемыми территориями местного значения с полным или частичным их изъятием из хозяйственного использования и оборота (ст.94ЗК);
- устанавливают режим охраны земель природоохранного назначения местного значения (п.2 ст.97).