Контрольная работа по "Земельному праву"

1. Правовой  режим земель сельскохозяйственного  назначения

Не умаляя значения земель иных категорий, можно сказать, что  земли сельскохозяйственного назначения все же выделяются среди земель других категорий, ведь только земельные участки из состава земель сельскохозяйственного назначения (сельскохозяйственные угодья) выступают в качестве основного средства производства в сельском хозяйстве. В литературе правильно отмечается, что сельскохозяйственные угодья (пашня, сенокосы, пастбища, земли, занятые садами, виноградниками и т.п.) обособляются законодательством от иных сельскохозяйственных земель «не только в целях установления особого режима охраны, но и с точки зрения возникновения, реализации и прекращения прав на земельные участки из их состава, и поэтому сельскохозяйственные угодья можно выделить как особый объект права собственности»¹.

Конечно, ведение сельского  хозяйства может в ограниченных пределах осуществляться и на землях других категорий, например, на землях населенных пунктов могут выделяться зоны сельскохозяйственного использования, однако режим этих территориальных зон подчиняется режиму земель «своей» категории, т.е. режиму земель населенных пунктов.

По определению ст. 77 ЗК земли сельскохозяйственного назначения это земли за границами населенного пункта, предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей. Конечно, эти земли неоднородны. Помимо сельскохозяйственных угодий, в составе земель сельскохозяйственного назначения выделяются и земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, коммуникациями, лесными насаждениями, предназначенными для обеспечения защиты земель от воздействия негативных природных и антропогенных явлений, водными объектами, а также зданиями, строениями, сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции. При этом земельные участки, занятые перечисленными «несельскохозяйственными» объектами, уже являются пространственным базисом для размещения этих объектов, а использование таких участков как бы «подчинено» целям сельскохозяйственного производства.

Приоритет в составе  земель сельскохозяйственного назначения, безусловно, имеют сельскохозяйственные угодья, которые подлежат особой охране. Как справедливо отмечает И.А. Иконицкая, правовая охрана сельхозугодий имеет два основных аспекта: количественный и качественный². В целях сохранения качества сельскохозяйственных земель, в частности, принят Федеральный закон от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения». При этом под плодородием земель сельскохозяйственного назначения понимается способность почвы удовлетворять потребность сельскохозяйственных культурных растений в питательных веществах, воздухе, воде, тепле, биологической и физико-химической среде и обеспечивать урожай сельскохозяйственных культурных растений. Достижение этой цели обеспечивается с помощью различных мероприятий, установленных Законом, - агротехнических, агрохимических, мероприятий по нормированию качества сельскохозяйственных земель и т.п.

Количественный аспект, - указывает И.А. Иконицкая, - преследует цель по возможности сохранить ценные угодья в сельскохозяйственном производстве, минимизировать их изъятие для предоставления в несельскохозяйственных целях³. Этот аспект получил отражение в ст. 79 ЗК, в которой, в частности, закреплено право субъектов РФ, располагающих особо ценными продуктивными сельскохозяйственными угодьями, кадастровая стоимость которых существенно превышает средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу), принять меры к их сохранению. В частности, субъекты РФ могут включить эти угодья в перечень земель, использование которых для других целей не допускается.  

В целом гл. XIV ЗК носит, если так можно выразиться, «справочно-отсылочный» характер, потому что в ст. 78, 81, 82, по сути дела, говорится, кому и в соответствии с какими законами могут предоставляться земельные участки из состава земель сельскохозяйственного назначения. При этом круг субъектов, которые могут использовать земли сельскохозяйственного назначения для связанных с сельскохозяйственным производством целей, достаточно широк. Помимо граждан и коммерческих организаций, к ним относятся также некоммерческие организации, казачьи общества, образовательные и научные организации, общины коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

В большинстве случаев Земельный кодекс по вопросам предоставления земельных участков отсылает к Федеральному закону от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее - Закон об обороте земель). Однако помимо него отношения, связанные с предоставлением земельных участков отдельным субъектам или для осуществления определенных видов деятельности, регулируются специальными Федеральными законами:

- от 11 июня 2003 г. № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»;

- от 7 июля 2003 г. № 112-ФЗ «О личном подсобном хозяйстве»;

- от 15 апреля 1998 г. № 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан».

Кроме того, важное значение для регулирования рассматриваемых  отношений имеют законы субъектов РФ, поскольку земельное законодательство относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В особенности это касается регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения.

Отсылка в ЗК к названным специальным законам имеет существенное значение для практики, в частности для разрешения коллизий между нормами различных федеральных законов. Так, например, предоставление земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для создания фермерского хозяйства по ст. 12 Закона от 11 июня 2003 г. существенно отличается от порядка, установленного Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». В соответствии со ст. 10 Закона об обороте земель земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются как в собственность, так и в аренду на торгах (конкурсах, аукционах). Закон же от 11 июня 2003 г. предусматривает, что земельные участки для создания фермерского хозяйства предоставляются гражданам по их заявлению в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления.

Поскольку Закон о крестьянском (фермерском) хозяйстве является специальным законом, применяться в данном случае должен именно он, а не Закон об обороте земель.

Однако было бы неверно говорить, что на отношения, связанные с  предоставлением и использованием земель фермерскими хозяйствами, вообще не распространяется Закон об обороте земель.

В составе земель сельскохозяйственного  назначения формируется специальный фонд перераспределения земель. В него поступают земельные участки, от которых прежние правообладатели отказались добровольно либо которых они лишились принудительно (если земельные участки у них были изъяты в связи с ненадлежащим использованием). Кроме того, в данный фонд зачисляются земельные участки после смерти собственника земельного участка (владельца), если у него нет наследников, либо наследники не приняли наследства, лишены наследства, отказались от наследства в пользу государства и т.п. Было бы логично предусмотреть в законодательстве, что в фонд перераспределения должны поступать и земельные участки, сформированные и выделенные из земель сельскохозяйственного назначения в счет невостребованных земельных долей. Однако ни ст. 80 ЗК, ни п. 5 ст. 13 Закона об обороте земель, посвященный данному вопросу, об этом не упоминают. Между тем на практике такие земельные участки нередко зачисляются в фонд перераспределения⁴, хотя перечень оснований для зачисления земельных участков в фонд перераспределения в ст. 80 ЗК является исчерпывающим.

Если же учесть, что в состав земельных участков, выделяемых в счет земельных долей, включаются неиспользуемые земельные участки и земельные участки худшего качества (исходя из их оценки по кадастровой стоимости), то можно предположить, что такие земельные участки в перспективе будут переводиться в другие категории. Для того чтобы поставить хотя бы минимальный барьер на пути такого перевода, следует четко сказать в ст. 80 ЗК и ст. 13 Закона об обороте земель о том, что земельные участки, выделенные в счет невостребованных земельных долей, относятся к фонду перераспределения. Вероятно, возможны и иные случаи зачисления земельных участков в фонд перераспределения (например, в случае дарения земельного участка муниципальному образованию, приобретения земельного участка по договору купли-продажи в порядке реализации преимущественного права субъекта РФ или муниципального образования и т.п.). Поэтому целесообразно исчерпывающий перечень поступления земельных участков в фонд перераспределения (п. 2 ст. 80 ЗК) сделать открытым.

Возвращаясь к вопросу о фонде перераспределения, отметим, что в юридической литературе справедливо указывалось, что создание этого фонда имеет цель не допустить перетекания таких земель в иные категории земель, не связанные с сельскохозяйственным использованием⁵.

На практике встречались случаи, когда земли данного фонда постановлением главы муниципального образования предоставлялись юридическому лицу в аренду не для сельскохозяйственного производства, а для строительства складских помещений. Требования сельскохозяйственной организации о признании данного постановления недействительным были удовлетворены по той причине, что администрация муниципального образования распорядилась земельным участком, который принадлежит заявителю на праве собственности, и в фонд перераспределения не передавался⁶.

Такое решение суда является законным и обоснованным. Однако следует обратить внимание, что в оспариваемом постановлении  главы муниципального образования  указано, что земельный участок  предоставляется из фонда перераспределения района (категория земель - земли промышленности). Такое словосочетание само по себе является нонсенсом, так как фонд перераспределения относится к категории земель сельскохозяйственного назначения и используется лишь в целях ведения сельскохозяйственного производства. Для использования земельного участка в иных целях его нужно сначала перевести в земли иных категорий, но в этом случае он уже не может считаться земельным участком из фонда перераспределения.

Применительно к фонду перераспределения  заслуживает обсуждения еще одна проблема. До 1 июля 2006 г. земли фонда перераспределения в соответствии со ст. 18 ЗК относились к собственности субъектов РФ, а с указанной даты данный пункт признан утратившим силу. И более двух лет в законодательстве не было ответа на вопрос: а у кого возникает право собственности в случаях, когда право частной собственности прекращается (при отказе от собственности, при изъятии земельного участка в связи с ненадлежащим использованием)?

Федеральным законом от 22 июля 2008 г. № 141-ФЗ в ст. 18 и 19 ЗК были внесены изменения, суть которых сводится к тому, что по общему правилу при отказе собственника от земельного участка он поступает в муниципальную собственность, а в Москве и Санкт-Петербурге - в собственность данных субъектов РФ (если иное не предусмотрено другими федеральными законами или соответственно законами Москвы и Санкт-Петербурга). Следовательно, в отношении земельных участков, от права собственности на которые собственник отказался, уже наступила некоторая определенность. Однако отказаться можно не только от права собственности, но и от иных вещных прав. Поэтому в фонд перераспределения могут попасть земельные участки, являющиеся федеральной собственностью или собственностью субъекта РФ. Это происходит, в частности, при отказе федеральных государственных унитарных предприятий или унитарных предприятий, созданных субъектами РФ, от права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком.

Как говорилось выше, источниками  формирования фонда перераспределения могут быть и другие земельные участки. Так, подп. 2 п. 2 ст. 80 ЗК, по существу, говорит о земельных участках, которые относятся к выморочному имуществу. Формулировка данного пункта не дословно повторяет норму п. 1 ст. 1151 ГК, но по смыслу с ней полностью совпадает. Но в соответствии с п. 2 ст. 1151 выморочное имущество переходит в порядке наследования по закону к Российской Федерации. Исключение составляют лишь жилые помещения, переходящие в порядке наследования по закону в собственность того муниципального образования, в котором данное жилое помещение расположено, а если они расположены в Москве или Санкт-Петербурге, то в собственность этих субъектов Российской Федерации.

Поэтому, целесообразно было бы обсудить вопрос о распространении на земельные участки, относящиеся к выморочному имуществу, правил наследования, установленных п. 2 ст. 1151 ГК для жилых помещений. В пользу такого предложения говорит и то обстоятельство, что к жилым помещениям относятся не только комнаты и квартиры в многоквартирных домах, но и жилые дома (ст. 16 ЖК). И в случае если к выморочному имуществу будет отнесен жилой дом, сложится ситуация, когда дом перейдет по наследству к муниципальному образованию, а земельный участок под домом (или при доме) - к Российской Федерации, что нежелательно с точки зрения реализации принципа единства судьбы земельного участка и прочно связанных с ним объектов недвижимости.

Что касается субъекта права собственности  на земельные участки, изъятые в связи с ненадлежащим использованием, то тут, как и при отказе от прав на земельные участки, возможны различные варианты. В случае изъятия земельного участка у частного собственника вопрос о том, к кому переходит право собственности на такой участок должен, по-видимому, решаться в зависимости от такого, чьей собственностью данный участок был до предоставления в частную собственность. То есть изъятый земельный участок как бы «возвращается» в федеральную собственность, собственность субъекта РФ или муниципальную собственность. Если же участок предоставлялся из неразграниченной государственной собственности, то и после изъятия он приобретает тот же статус.

Приведенные примеры показывают, что  в фонде перераспределения могут одновременно оказаться земельные участки, имеющие различный правовой режим с точки зрения собственности на них (неразграниченная государственная, федеральная собственность, собственность Российской Федерации, муниципальная собственность). Это может создать трудности в предоставлении земельных участков из данного фонда. Поэтому данную проблему нельзя считать решенной окончательно. Одним из вариантов ее решения может быть отнесение всех земельных участков, поступающих в фонд перераспределения, муниципальной собственностью, независимо от оснований, по которым земельные участки поступают в указанный фонд.