Проблемы разработки технических регламентов

В связи со сложностью задач ряд положений закона «О техническом регулировании» хозяйствующими субъектами в России пока не реализуется. В частности, не нашли до сих пор практического применения нормы, определяющие возврат товаров. Имеют место и задержки с принятием уже разработанных технических регламентов. Не нашли широкого практического применения системы добровольной сертификации при сокращении обязательных требований и уходе государства из сферы контроля за качеством продукции. Не решен вопрос о создании национального органа по аккредитации. По существу не начата работа по учету и анализу ущерба от нарушения обязательных требований к продукции. (Такая работа предполагает внедрение новых форм государственных статистических наблюдений, без которых отсутствуют и объективные критерии использования инструментов государственного регулирования в данной сфере). В результате фактически сосуществуют новая и старая системы регулирования, имеют место стремление к сохранению последней, попытки решить проблему путем простой замены титульного листа на старых ГОСТах и т.п. Существует и определенное недоверие к реформе, к ее целям. 
Отсутствие детально обоснованной системы технического законодательства приводит к дублированию, к многократным пересечениям объектов регулирования и предъявляемых требований, к практически неограниченному умножению числа технических регламентов и в результате - к воспроизведению прежней ситуации, при которой отдельные виды деятельности регулируются чрезмерно большим и не вполне определенным числом нормативных документов.

Эти недостатки, в частности, проявились в 2003 г. в ходе подготовки Правительственной программы разработки технических регламентов под руководством бывшего Госстандарта России, выполнявшего в то время функции федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию. Программа представляла собой довольно механическое соединение заявок отдельных ведомств.

Поэтому целесообразна разработка отраслевых («горизонтальны») технических регламентов, занимающих промежуточное положение между общими и специальными техническими регламентами и включающих требования, например, к пищевой промышленности, машиностроению, нефтегазовому комплексу. Этот вопрос уже детально разработан для пищевой промышленности в рамках проекта «Координация блоков технических регламентов», подготовленного Национальным институтом технического регулирования при поддержке компании «Вимм Билль Данн. Продукты питания».

В этой же связи ряд российских организаций - Международный клуб «Экономист», рабочая группа при Администрации Президента РФ, Департамент технического регулирования и метрологии Министерства промышленности и энергетики РФ, Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии, Комитет Государственной Думы по экономической политике, предпринимательству и туризму, Комитет Совета Федерации по промышленной политике, Союз участников потребительского рынка (СУПР), Всероссийская ассоциация приватизируемых и частных предприятий (работодателей), Общероссийская общественная организация малого и среднего предпринимательства «ОПОРА России», Общероссийская общественная организация «Деловая Россия», Национальный институт технического регулирования и Центр стратегических разработок - объявили о создании в рамках проекта «Бизнес и власть» независимой «переговорной площадки». Она создается: для обеспечения открытости и гласности при подготовке проектов технических регламентов; согласования позиций всех заинтересованных лиц в процессе подготовки проектов; обеспечения соответствия ряда требований технических регламентов уровню развития материально-технической базы и уровню научно-технического развития в отдельных отраслях; достижения компромисса между интересами предпринимателей и потребителей при принятии технических регламентов и национальных стандартов; активного привлечения представителей бизнеса к участию в реализации реформы технического регулирования; выявления административных барьеров, препятствующих развитию бизнеса и организации диалога между бизнесом, властью и потребителем, - с целью нахождения компромиссных решений; обобщения уже имеющегося в России и за рубежом положительного опыта технического регулирования. 
В РФ в последние годы достигнуты определенные успехи в использовании международной практики технического регулирования в пищевой промышленности, в которой активно применяется такая система управления качеством и безопасностью продукции, как НACCP (Hazard Analysis Critical Control Points). 

Действующий стандарт ISO 15161:2001 содержит положения стандарта ISO 9001:2000 с дополнениями, ориентирующими предприятия пищевой промышленности на использование принципов системы HACCP. Для обеспечения соответствия продукции системе HACCP экспертами Международной организации по стандартизации в сотрудничестве с Комиссией «Кодекс Алиментариус» - (Codex Alimentarius Commission - CAC) в 2005г. был разработан международный стандарт ISO - 22000:2005 «Система менеджмента безопасности пищевых продуктов. Требования к любым организациям в цепочке поставки, гармонизирующий принципы HACCP и требования ключевых стандартов, разработанных крупнейшими торговыми синдикатами, в соответствии с которыми организации всех типов, участвующие в поставке пищевой продукции, должны доказать свою способность контролировать риск, связанный с ее безопасностью. 
НАССР как система менеджмента качества добровольно применяется во многих развитых странах, а в США, Канаде, ЕС является обязательной. Ведущие торговые организации Европы сейчас требуют наличия систем HACCP/BRC у производителей пищевых продуктов, желающих работать на мировом продовольственном рынке. В России многие предприятия пищевой промышленности уже используют принципы и основные положения этой системы для подготовки программ качества, ориентируемых на развитие экспорта продукции и обеспечение ее соответствия мировым стандартам.

Система HACCP исходит из следующих основных принципов: идентификации потенциально опасных факторов (рисков), связанных с производством продуктов питания; необходимости критических контрольных точек на всех этапах производства для устранения риска либо его минимизации; разработки системы мониторинга, обеспечивающей контроль и за критическими контрольными точками; определения процедур проверки для обеспечения эффективного функционирования системы HACCP.

Использование этих принципов повышает доверие потребителей к выпускаемой продукции и возможности выхода на новые рынки сбыта, обеспечивает преимущества при участии в тендерах и заключении субподрядных договоров, повышает инвестиционную привлекательность компаний.

Уже в 2001 г. Госстандартом России была зарегистрирована Система добровольной сертификации HACCP, центральным сертификационным органом которой в РФ является ВНИИС (Всероссийский научно-исследовательский институт сертификации). Действующие в России органы сертификации HACCP - в Санкт-Петербурге, Мурманске, Нижнем Новгороде, Краснодаре, начиная с этого времени разрабатывают методические документы для создания такой системы на предприятиях. 
В настоящее время в России действует 79 стандартов ИСО на молоко и молочные продукты, 60 - на зерновые, 21 - на мясо и мясные продукты, 46 на чай, кофе, какао, 25 - на крахмал, сахар, 43 - на животные и растительные масла, 27 - на семена масличных культур, 67 - на специи и приправы. 
В программе разработки национальных стандартов в РФ в соответствие с регламентом «О требованиях безопасности пищевых продуктов и процессов их производства, хранения, перевозки, реализации и утилизации» было утверждено более 500 стандартов, обеспечивающих гармонизацию с международными стандартами на уровне 53%.

Однако в первичных звеньях оптовой и розничной торговли закупка и приемка продукции зачастую осуществляются все еще в соответствии с прежними ГОСТами и техническими условиями, прежними сертификатами соответствия и «Удостоверениями о качестве», в которых отсутствует количественная оценка показателей безопасности продуктов. В пищевой промышленности из используемых в настоящее время в пищевых продуктах более 1,5 тыс. различных добавок 191 добавка не имеет разрешения к применению. Количество пищевых добавок в пищевых продуктах не устанавливается ввиду отсутствия методики их определения. Отечественные службы контроля качества мясных продуктов не имеют технических возможностей для определения в пищевых продуктах содержания компонентов из источников генной модификации. Гигиенические требования по содержанию гормональных препаратов в мясе и мясопродуктах отсутствуют в существующих санитарных правилах и нормах. Не контролируется на должном уровне и безопасность сельскохозяйственной импортной продукции на наличие пестицидов. В результате забраковываются большие партии пищевых продуктов по показателям качества, физико-химическим показателям, из-за неполной маркировки и наличия посторонних включений.

Появляются благоприятные перспективы для развития производства на уровне мировых стандартов и расширения экспорта в российском оборонно-промышленном комплексе.

В нормативно-правовой сфере ОПК для этого необходимо: 
обеспечить безусловное выполнение принятой Правительством РФ Программы разработки технических регламентов на 2004 - 2009 гг.; 
разработать План нормативного правового обеспечения Государственной программы вооружения; повысить ответственность руководителей предприятий ОПК за внедрение и соблюдение стандартов при выполнении заданий государственного оборонного заказа, в том числе за сертификацию систем менеджмента качества (СМК) на соответствие требованиям ГОСТ РВ 15.002 - 2003. В этих целях необходимо внести изменения в законы «О государственном оборонном заказе» и «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» в отношении обязательного включения в конкурсную документацию требований о преимущественном праве на размещение заданий государственного оборонного заказа в 2007 - 2008 гг. на предприятиях ОПК, имеющих эффективно действующую и подтвержденную сертификатом СМК.

Предприятия российского ОПК с 2006-2007 гг. будут получать государственный оборонный заказ только при наличии сертификата соответствия продукции международным стандартам ИСО 9000 - ИСО 14000, что будет закреплено законодательно и увеличит возможности реализации их продукции на мировом рынке.

Россия имеет реальную возможность упрочить или сохранить лидирующие позиции в поставках авиационной и бронетанковой техники, зачастую по своим технико-тактическим характеристикам превосходящей зарубежные аналоги, - в частности, по продаже истребителей Су 30МКИ, тактических истребителей МиГ 29СМТ, систем ПВО С-400 и Антей-2500, боевых машин пехоты БМП-3 и боевых машин десанта БМД-3. 
В то же время к качеству российской военной техники у иностранных потребителей, в том числе в странах Азии, имеются определенные претензии. Даже по данным Роспрома, Минобороны и других ведомств, ОТК предприятий оборонно-промышленного комплекса, помимо прочего, фиксируют 9% брака, а и после этого еще 12% брака находят военные представители.

Необходима в связи с этим и оптимизация структуры ОПК путем создания ограниченного количества интегрированных структур; привлечение внебюджетных инвестиций для увеличения выпуска высокотехнологичной продукции; увеличение социальных гарантий работникам ОПК. Вместе с тем, государство должно принять на себя существенную часть рисков по реформированию комплекса.

Соответствующие решения необходимы и в других отраслях экономики и отдельных их подотраслях, имеющих резервы для повышения конкурентоспособности производства.

Так, космическая промышленность Россия обладает уникальным научным и производственным потенциалом, определяющим ее неоспоримый приоритет в области создания пилотируемых космических аппаратов. По оценке Международного конгресса поставщиков коммерческих космических услуг, на запуск коммерческих спутников во всем мире до 2006 г. предусмотрено израсходовать почти 30 млрд. долл. Из этой суммы Россия рассчитывает, как минимум, на одну треть. Предпосылки для этого создает и концепция построения комплексной международной системы мониторинга окружающей среды с использованием космических аппаратов, функционирующих на различных орбитах, воздушных, наземных и морских платформ с широкой сетью пунктов приема и обработки данных, обеспечивающих получение информации об объектах окружающей среды в интересах отдельных стран и всего мирового сообщества. 

При обоснованных стратегических решениях могут оказаться конкурентоспособными и традиционные отрасли российской экономики, серьезно отстающие сейчас в технико-технологическом отношении от аналогичных отраслей в развитых странах. Это относится и к металлургии, и к авиа- и автомобилестроению, и к легкой промышленности, и к другим отраслям. России крайне необходима последовательная стратегия повышения конкурентоспособности.

В автомобильной промышленности, например, уже активно подготавливаются мероприятия по ее развитию, по режиму «промышленной сборки» и обеспечению экологической безопасности автомобилей с участием Объединения автопроизводителей России - отраслевой некоммерческой организации, учрежденной четырьмя ведущими российскими компаниями «АВТОВАЗ», «КАМАЗ», «РусПромАвто» и «Северсталь-авто» и в настоящее время включающей 7 крупнейших автомобильных компаний, более десятка компаний-производителей автомобильных компонентов, а также научно-технические организации, работающие в автомобильной промышленности. Основными задачами Объединения являются подготовка совместных решений в области технического регулирования, информационная поддержка, сотрудничество с международными организациями в автомобилестроении.

Аналогичные задачи в металлургической промышленности решает Фонд развития трубной промышленности - некоммерческая организация, основанная девятью основными производителями стальных труб в России. 
Рабочей группой Фонда развития трубной промышленности, в состав которой входят «Газпром», «ЛУКОЙЛ», «Роснефть», «Транснефть», ТНК «ВР», металлургические комбинаты «Северсталь», «Уральская сталь», «ММК», ведущие отраслевые НИИ, проектные институты, определены основные положения специального технического регламента «О безопасности эксплуатации магистрального трубопроводного транспорта». Положения регламента согласованы с международными стандартами в области безопасной эксплуатации таких трубопроводов, в том числе со стандартами ISO 13623 и ISO 3183.

Вместе с тем российской металлургической промышленности возможно, в наибольшей степени придется учитывать такие последствия присоединения к Всемирной торговой организации, как: закрытие депрессивных производств, в том числе в регионах РФ, в которых они являются базовыми, устранение неоправданного разрыва между внутренними и мировыми ценами, уменьшение бюджетных доходов при снижении импортных тарифов и отмене экспортных пошлин, социальные последствия перепрофилирования предприятий, связанные с проблемой занятости населения.

В химической промышленности для повышения конкурентоспособности должны быть определены: приоритеты технологической модернизации производства по основным подотраслям и продуктам; перспективные направления инвестиционной политики; комплекс мероприятий по реконструкции и техническому перевооружению предприятий, экономии и снижению расходования сырьевых и топливно-энергетических ресурсов. Должны развиваться производства, обеспечивающие выпуск новых видов продукции в смежных отраслях, совершенствоваться практика сертификации продукции, рыночная, транспортная, институциональная и информационная инфраструктура. 
По некоторым видам продукции химической промышленности Россия уже является одним из ведущих мировых производителей и экспортеров. О потенциальной конкурентоспособности химических и нефтехимических производств можно судить и по тому интересу, которые зарубежные фирмы проявляют к научным разработкам в отрасли. Уже проданы лицензии и ноу-хау американским, голландским и немецким фирмам. Развивается сотрудничество с предприятиями Китая и Южной Кореи, с датскими фирмами.

Повышению конкурентоспособности отрасли должна способствовать стратегическая государственная поддержка, рассчитанная не только на протекционистские меры, но и на прямое инвестирование государственных средств в третичные переделы и производства, на изменение ситуации, при которой большое количество перспективных разработок, новых технологий, позволяющих существенно снизить затраты на производство, не находят своего применения в России.