Уголовная ответственность за халатность

В настоящее время общественно опасными последствиями могут быть:  крупный ущерб или существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства. Вместе с тем, формулировка «существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства» является оценочной и вызывает трудности при квалификации деяния. Анализ данных, полученных в результате анкетирования практических работников, позволяет прийти к выводу о том, что под существенным нарушением прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства следует понимать нарушение конституционных прав граждан, нарушение деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, создание условий для совершения другого преступления, сокрытие другого преступления или причинение имущественного ущерба10.

Конституционный Суд рассмотрел следующее дело. Гражданин Н.И. Филин, осужденный за совершение преступления, предусмотренного частью первой статьи 293 УК РФ (халатность, повлекшая причинение крупного ущерба), в своей жалобе в Конституционный Суд просил признать неконституционными как названную норму, так и примечание к статье 293 УК РФ, определяющее понятие крупного ущерба, а также часть первую статьи 31 «Подсудность уголовных дел» УПК РФ. По мнению заявителя, отсутствие в оспариваемых законоположениях специального указания на необходимость учета при определении размера ущерба, причиненного преступлением, индекса инфляции нарушает принцип справедливости, а содержащееся в части первой статьи 31 УПК РФ положение, в силу которого рассмотрение уголовных дел о халатности, причинившей крупный ущерб, не подпадает под юрисдикцию мировых судей, нарушает права, гарантируемые статьями 19, 46 (часть 1) и 47 (часть 1) Конституции РФ. Конституционный Суд, изучив представленные материалы, не нашел оснований для принятия данной жалобы к рассмотрению. Согласно статье 47 (часть 1) Конституции РФ никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом. УПК РФ, устанавливая в развитие названного конституционного положения правило, в силу которого уголовные дела о преступлениях, предусмотренных частью первой статьи 293 УК РФ, не относятся к подсудности мирового судьи (часть первая статьи 31), а подлежат рассмотрению районным судом (часть вторая статьи 31), вопреки утверждению заявителя, его конституционные права не нарушает. Настаивая же на признании части первой статьи 293 УК РФ и примечания к данной статье неконституционными ввиду отсутствия в них указаний на необходимость индексирования с учетом инфляции размера причиненного преступлением ущерба, заявитель фактически ставит вопрос о внесении дополнений в действующее законодательство, что не входит в компетенцию Конституционного Суда, а относится к ведению федерального законодателя11.

Выборочное изучение уголовных дел показало, что имущественный ущерб выражается не только в форме материального ущерба, но и в форме упущенной выгоды. Кроме того, более целесообразно измерять размер «крупного ущерба» в МРОТ, поскольку инфляционные процессы, происходящие в экономике, должны находить отражение не только в изменении размеров штрафов, но и в оценке размера ущерба. Так же  следует принять во внимание позиция А.И. Бойко, который высказывается за сохранение  МРОТ как «уникального межотраслевого регулятора», поскольку «МРОТ суть более гибкая и социально-ориентированная единица оценки общественной опасности, чем сухой денежный эквивалент»12.

Халатность может повлечь за собой совершение другого преступления. Изучение судебной практики показывает, что «бесконтрольность» должностных лиц может привести к совершению преступления как самим должностным лицом (как правило, это злоупотребление должностным положением в целях сокрытия халатности), так и другими лицами. Бесконтрольность может выразиться не только в совершении, но и в  создании условий для совершения другого преступления.

Серьезное нарушение деятельности органов государственной власти и местного самоуправления  причиняется путем невыполнения государственных планов, приостановления производственных процессов, перерыва в деятельности учреждений и предприятий. По статье 293 УК РФ квалифицируются деяния должностных лиц,  нарушившие конституционные права граждан.  При этом гражданину может быть нанесен моральный, физический и материальный ущерб. Среди них особое место традиционно уделяется причинению морального вреда при обращении граждан в органы государственной власти и местного самоуправления.

Состав рассматриваемого преступления имеется лишь в случае, когда по делу установлена причинная связь между противоправными действиями (бездействием) должностного лица и наступившими последствиями. Отсутствие такой связи исключает ответственность по ст. 293 (например, в случае, когда материальные ценности на складе либо в ином хранилище государственного или муниципального учреждения уничтожены ввиду стихийного бедствия). Признавая лицо виновным в преступной халатности, суд в приговоре должен указать, в чем конкретно она выражалась и имеется ли причинная связь между бездействием лица и наступившими последствиями13.

Таким образом, обязательным признаком объективной стороны преступления является причинная связь между невыполнением или ненадлежащим выполнением служебных обязанностей и наступившими общественно опасными последствиями. Изучение данной проблемы позволяет прийти к выводу о том, что причинная связь при бездействии существует. Утверждение о том, что бездействие не порождает последствий14, приводит к  тому, что определенные общественно опасные последствия возникают беспричинно, что противоречит одному из основных законов диалектики.

И.Г. Минаковой рассмотрены три критерия причинения вреда: временной,  реальной возможности, необходимого условия. Реальная возможность наступления общественно опасного последствия предполагает наличие конкретных условий для наступления общественно опасного последствия. Они устанавливаются правоохранительными органами. Критерий необходимого условия заключается в том, что при отсутствии бездействия общественно опасные последствия не наступили бы15.

По законодательной конструкции состав преступления материальный. Преступление окончено (составом) в момент наступления последствия в виде крупного ущерба. Наступление указанного последствия является своеобразной гранью между дисциплинарным проступком и должностным преступлением. Определение крупного ущерба дано в примечании к статье 293 УК РФ и составляет сумму, превышающую 100 тыс. руб. Но состав имеет свою специфику. Если в результате халатности последствия не наступили, то должностное лицо понесет только административную или дисциплинарную ответственность16.

Подведем итоги. Объективная сторона халатности как уголовного преступления состоит из трех элементов: 1) деяние (как действие, так и бездействие) - неисполнение или ненадлежащее исполнение должностным лицом своих обязанностей вследствие недобросовестного или небрежного отношения к службе; 2) последствия в виде крупного ущерба или существенного нарушения прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства (ч. 1), причинения тяжкого вреда здоровью или смерти человека (ч. 2), смерти двух или более лиц (ч. 3) по неосторожности; крупным ущербом в настоящей статье признается ущерб, сумма которого превышает сто тысяч рублей; 3) причинная связь.

При этом ключевым моментом определения объективной стороны данного состава является установление двух обстоятельств: 1) были ли возложены на должностное лицо служебные обязанности, неисполнение или ненадлежащее исполнение которых повлекло существенное нарушение прав и интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, и 2) имело ли соответствующее должностное лицо реальную возможность (как объективно, так и субъективно) для надлежащего исполнения своих служебных обязанностей.

Приведем пример. Приговором районного суда Б. осуждена по ч. 1 ст. 293 УК РФ за халатность. Свой вывод о наличии в действиях Б. состава преступления суд обосновал тем, что Б., занимая должность заместителя начальника РОВД и являясь начальником следственного отдела, т.е. должностным лицом, ненадлежаще исполняла свои обязанности, которые определены уголовно-процессуальным законодательством, должностными инструкциями и приказом МВД России, не контролировала в должной мере действия следователей по раскрытию и расследованию преступлений, принимала недостаточные меры к наиболее полному, всестороннему и объективному производству предварительного следствия по уголовным делам, не организовывала и не контролировала работу своего заместителя по следственной работе, небрежно относящегося к возложенным на него служебным обязанностям, в результате чего несколько подчиненных ей следователей при расследовании уголовных дел допустили существенное нарушение законных интересов граждан, а также охраняемых законом интересов государства и общества. Судебная коллегия областного суда приговор в части, касающейся обвинения Б. в халатности, оставила без изменения и освободила ее от наказания в связи с актом амнистии. Заместитель председателя Верховного Суда РФ в протесте поставил вопрос об отмене состоявшихся в отношении Б. судебных решений и прекращении дела за отсутствием состава преступления. Президиум областного суда протест удовлетворил, указав следующее. Решение суда о том, что Б. совершила уголовно наказуемое деяние, ошибочно. В соответствии с уголовно-процессуальным законодательством, определяющем процессуальное положение начальника следственного отдела, начальник данного подразделения ОВД выполняет функции контроля за производством предварительного следствия по конкретным делам. При этом он не вправе подменять следователя, который в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством является процессуально самостоятельным лицом и в каждом конкретном случае несет полную ответственность за законность и своевременность проведения следственных действий. По делу установлено, и это нашло отражение в приговоре, что находившиеся в подчинении Б. следователи должным образом не выполнили функциональные обязанности и допустили существенное нарушение норм уголовно-процессуального закона. Поскольку указанные действия следователей повлекли нарушение прав и законных интересов граждан, охраняемых законом интересов общества и государства, ответственность, как за незаконные действия, так и за их следствие в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством должны нести сами следователи. Поэтому президиум областного суда отменил приговор и кассационное определение в отношении Б. и дело прекратил за отсутствием в ее действиях состава преступления17.

1.3.Субъект преступления

Субъектом преступления, предусмотренного статьей 293 УК РФ, является должностное лицо. Определение понятия должностного лица следует давать через определение характера выполняемых функций, времени выполнения функций и места их выполнения. Должностными лицами в соответствии с п. 1 примечания к ст. 285 признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации18.

По характеру  выполняемых функций должностные лица делятся на:  представителей власти, лиц выполняющих организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции. Согласно примечанию к ст. 318 УК РФ представителем власти признается должностное лицо правоохранительного или контролирующего органа, а также иное должностное лицо, наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости. Применительно к рассматриваемым статьям главы 30 УК РФ к представителям власти наряду с должностными лицами правоохранительных и контролирующих органов относятся, в частности, депутаты, руководители и члены органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ, судьи, т.е. лица, наделенные правом в пределах своей компетенции предъявлять требования, а также принимать решения, обязательные для выполнения гражданами или предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их ведомственной принадлежности и подчиненности. Иными словами, представители власти - это лица, наделенные властными полномочиями в отношении неопределенного круга физических и юридических лиц.

Под организационно-распорядительными функциями понимается осуществление полномочий по руководству аппаратом государственного органа либо органа местного самоуправления, трудовыми коллективами государственных и муниципальных учреждений, а также отдельными работниками этих органов и учреждений (подбор и расстановка кадров, организация труда подчиненных, поддержание трудовой дисциплины, применение мер поощрения и наложения дисциплинарных взысканий). Под выполнением должностным лицом административно-хозяйственных функций понимается совершение действий по управлению или распоряжению государственным либо муниципальным имуществом путем установления порядка его хранения, реализации и т.д. Этими полномочиями в государственных органах, органах местного самоуправления, в государственных и муниципальных учреждениях наделены, в частности, начальники хозяйственных и финансовых отделов и служб. Лицо, временно исполняющее обязанности по определенной должности, может быть признано субъектом должностного преступления при условии, если эти обязанности возложены на данное лицо в установленном законом порядке (например, присяжные заседатели)19.

В соответствии с законом субъектами должностного преступления могут быть также лица, осуществляющие функции представителя власти либо организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции по специальному полномочию, предоставленному им правомочным органом либо должностным лицом (например, члены добровольной народной дружины). Не являются субъектами должностного преступления те работники государственных и муниципальных учреждений, которые выполняют сугубо профессиональные или технические обязанности. Если наряду с осуществлением этих обязанностей на данного работника в установленном порядке возложено и исполнение организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций, то в случае их нарушения он может нести ответственность за должностное преступление (например, врач - за злоупотребление полномочиями, связанными с участием в работе бюро медик социальной экспертизы, призывных комиссий; преподаватель - за нарушение обязанностей, возложенных на него как на члена квалификационной или экзаменационной комиссии).

Проанализировав существующие трактовки понятия «представитель власти», можно придти к выводу, что они нуждаются в корректировке, и в этом плане предлагаем следующее определение: «Представитель власти – это лицо, наделенное законом распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся от него в служебной зависимости, или организаций независимо от ведомственной принадлежности». Что касается определения организационно-распорядительных и административно-хозяйственных функций, то предлагается согласиться с мнением ученых правоведов о том, что определение указанных функций необходимо дать именно в законе.

Должностные лица осуществляют свои функции постоянно, временно или по специальному полномочию. Анализ указанного положения позволяет прийти к выводу о том, что в выделении лиц, осуществляющих свои функции «по специальному полномочию», нет необходимости. Ученые до сих пор достоверно не определили суть «специальных полномочий». На практике к ним относят лиц, не занимающих штатные должности в органах государственной власти или органах местного самоуправления. В то же время определяющим фактором является характер выполняемых функций, а не юридическое основание их возникновения. Пленум Верховного Суда при определении лиц, осуществляющих функции по  «специальному полномочию», указывает на постоянное или временное их осуществление20.

Местом выполнения функций должностного лица являются государственные органы, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждениях, государственные корпорации. Указанное положение   нуждается в некоторой корректировке, а именно формулировку «государственные и муниципальные учреждения» предлагаем заменить формулировкой «государственные и муниципальные учреждения и предприятия». В соответствии с Законом Российской Федерации от 21 июля 1993 года №5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» работники учреждений и предприятий имеют одинаковый статус. Противоправные деяния лиц, имеющих одинаковый статус, должны быть квалифицированы одинаково. Вместе с тем, в настоящее время неисполнение или ненадлежащее исполнение должностным лицом своих обязанностей вследствие недобросовестного или небрежного отношения к службе, не только не могут быть квалифицированы по одной статье УК РФ, но и вообще не являются уголовно наказуемыми для должностных лиц на предприятиях. Чтобы разрешить сложившуюся ситуацию предлагаем включить в число мест выполнения функций должностного лица государственные и муниципальные унитарные предприятия.