Прокурорский надзор в России

Введение

 

 

Институт  участия прокурора является одним  из самых интересных и дискуссионных  в гражданском процессе. Вокруг участия  прокурора в гражданском судопроизводстве разгораются ожесточенные споры, возникают  различные точки зрения на проблемные вопросы.

Вот один из наиболее интересных вопросов, - на каком процессуальном положении  участвует прокурор в деле? Существует несколько точек зрения.

Ряд авторов полагают, что в процессе прокурор является стороной (здесь речь идет о прокуроре, предъявляющем иск)¹. Но я с этой позицией не согласна, т.к. прокурор не может быть истцом в материально-правовом смысле, потому что не является субъектом спорного материального правоотношения. Истцом всегда будет то лицо, в интересах которого начато дело.

В свою очередь некоторые ученые отмечают, что прокурор, предъявивший иск, является стороной лишь в процессуальном смысле². Он, по существу, выполняет все функции истца, но не имеет материально-правовых требований, и на него не распространяются материально-правовые последствия решения суда. Эту точку зрения поддерживают Добровольский, Шакарян и многие другие.

Эти две позиции можно назвать  традиционными, но мне кажется, что  вполне имеет право на жизнь мнение Ференц-Сороцкого, который считает, что прокурор в процессе занимает особое положение - он является "правозаступником". Эта позиция имеет достаточную обоснованность, особенно с учетом того, что основной целью участия прокурора в гражданском процессе является защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Но  сейчас возникает более важный вопрос: а целесообразно ли вообще участие прокурора в гражданском судопроизводстве? И здесь все юристы разделились на 2 лагеря - на тех, кто считает, что необходимо существенно ограничить права прокурора в гражданском процессе или вообще исключить его, и на тех, кто за расширение полномочий прокурора или хотя бы сохранение их на прежнем уровне.

Первая  точка зрения нашла свое отражение  в проекте ГПК, который существенно  ограничивает участие прокурора в гражданском процессе. Так, например, у него осталось только право предъявления исков, т.е. он может возбудить исковое производство, а как же быть с особым и административным? Кроме того, проект ГПК предусматривает только 1 случай обращения прокурора с иском - в интересах лиц, которые в силу возраста, состояния здоровья или иных уважительных причин не могут это сделать сами. А как же быть со всеми остальными основаниями, которые перечислены в Законе "О прокуратуре РФ", в Приказе Генеральной Прокуратуры № 1 от 5.01.97? Трудно согласиться с разработчиками проекта ГПК в отобрании у прокурора права принесения частного и кассационного протестов - ведь с их помощью прокурор и может выполнить свои  основные функции – функция реагирования с целью пресечения и устранения последствий правонарушения и функция  надзора ( наблюдения) с целью выявления правонарушений и их предупреждения³,проявляющиеся в различных сочетаниях на разных стадиях гражданского судопроизводства.

Сторонники  этой позиции ссылаются на то, что участие прокурора в процессе нарушает принципы состязательности и диспозитивности, т.к. он имеет возможность возбуждать гражданское дело без согласия заинтересованного лица и имеет больший объем правомочий, чем другие стороны процесса.

Но  я придерживаюсь другой точки зрения и считаю, что участие прокурора абсолютно не затрагивает принципов диспозитивности и состязательности. Вот если убрать из процесса прокурора, вот тогда эти принципы будут нарушаться. Ведь часто только прокурор остается единственным органом, доступным для социально уязвимых слоев населения. Как показывает практика, малоимущие, престарелые, инвалиды, в том числе вследствие психического заболевания, не имеют возможности обратиться за помощью к адвокату или в юридическую консультацию - у них нет на то денег, а если у них отобрать и право обращения за защитой к прокурору, то, думаю, без судебного заседания станет ясно, что спор будет решен в пользу лица, у которого больше денег. О каком принципе состязательности может в таком случае идти речь?

Мною  представляется, что ограничение  прав прокурора в гражданском процессе приведет к невозможности защиты интересов социально уязвимых слоев общества, к нарушению основных принципов правосудия.

Таким образом, проблемы, связанные с институтом участия прокурора в гражданском процессе сильно отражаются на практике, а следовательно, требуют скорейшего разрешения. Новый ГПК должен внести ясность в вопросы, связанные с участием прокурора в гражданском судопроизводстве.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

1. ПРЕДМЕТ ИСКОВ И ЗАЯВЛЕНИЙ ПРОКУРОРОВ.

А) иски

По  делам искового производства прокурорами  подаются в суд исковые заявления, а по делам, вытекающим из административно - правовых отношений, особого производства - заявления. 
Прокурор обращается в суд:

• когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде свои права и свободы (несовершеннолетние, престарелые, инвалиды и другие)
• когда нарушены права и свободы значительного числа граждан (безработные, беженцы и другие)
• либо в силу, каких - либо обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение⁴.

Гражданско-правовое законодательство не исключает возможности  предъявления исков прокурором в  интересах юридических лиц. В этом случае вопрос должен решаться, как правило, если выявленные нарушения затрагивают государственные или общественные интересы, либо интересы значительных групп населения, трудовых коллективов, отсутствует другой орган, правомочный предъявить требование о защите государственных и общественных интересов; устранение нарушения иными правовыми средствами невозможно (в случае отклонения протеста, представления, отказа возместить ущерб или восстановить нарушенное право во внесудебном порядке или предъявить иск в пределах компетенции должностного лица и т. д.)

Предъявление регрессных требований о возмещении ущерба целесообразно, в первую очередь, в случаях причинения его в результате хищений, незаконных увольнений, нарушений законодательства об охране природы, нарушений земельного законодательства, незаконных забастовок. 
При предъявлении исков в суд прокуроры не должны подменять иные государственные органы и должностных лиц, которые осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, вмешиваться в оперативно - хозяйственную деятельность организаций.

Б) заявления 

Заявление подается в суд прокурором по делам  особого производства⁵  и по делам, возникающим из административно - правовых отношений⁶.  Как орган надзора за законностью прокуратура призвана своевременно выявлять противоречащие закону акты, издаваемые министерствами и ведомствами, законодательными и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля и их должностными лицами, общественно - политическими организациями и движениями и обращаться в суд с заявлениями с требованиями признания таких актов недействительными⁷.

При обращении в суд с заявлениями  о признании правовых актов противоречащими закону, следует руководствоваться Постановлением Верховного Суда Российской Федерации "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону" от 21.12.93 г., с изменениями от 25.10.96 г.

 

 

 

 

 

 

2. УСЛОВИЯ ПРЕДЪЯВЛЕНИЯ ИСКОВ,  ЗАЯВЛЕНИЙ.

По  некоторым делам законом установлен порядок внесудебного предварительного разрешения. Например, часть 1 ст. 210 КЗоТ Российской Федерации (комиссия по трудовым спорам), ст. 41 Правил возмещения работодателями вреда, причиненного работникам увечьем, профессиональным заболеванием либо иным повреждением здоровья, связанным с исполнением ими трудовых обязанностей (работодатель). Дополнениями в Правила введена ст. 40-1, согласно которой потерпевшие и иждивенцы вправе обжаловать решение работодателя по вопросам возмещения вреда в государственную инспекцию труда субъекта Российской Федерации. Однако такое обращение в названный орган является правом истца, но не обязанностью.

Прокурор, обращаясь в суд в интересах  других лиц также должен соблюдать  обязательный внесудебный порядок.

В   соответствии с ч.3 ст.22 Закона о прокуратуре  прокурором могут быть оспорены в суде акты государственных и других органов, их должностных лиц, которые создают нормы права или касаются прав и обязанностей неопределенного круга лиц. Из смысла данной статьи следует, что прокурор вправе по своему усмотрению (за исключением специально предусмотренных другими законами случаев) в зависимости от конкретных обстоятельств обратиться с заявлением о признании правового акта незаконным непосредственно в суд, минуя стадию предварительного опротестования правового акта в орган или должностному лицу, издавшим этот акт. Таким образом, судья не вправе отказать в принятии заявления по тем мотивам, что до  обращения  в  суд  правовой  акт  не  был  опротестован   прокурором в орган или должностному  лицу,  издавшим  этот  акт.

 

 

3. ФОРМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ  ПРОКУРАТУРЫ.

 

Вопросы взаимодействия территориальных и  специализированных прокуроров, а также районных и вышестоящих прокуроров при подготовке и направлении в суд исков и заявлений, участии в их рассмотрении, регулируются приказом Генерального прокурора № 24 от 09.04.96 г. "О разграничении компетенции территориальных прокуроров и прокуроров специализированных прокуратур" с изменениями, внесенными приказами № 26 от 23.05.97, № 48 от 04.08.97 и п. 3.1 Приказа № 1 от 05.01.97 "Об участии прокурора в гражданском судопроизводстве"

Ответственность за качество и сроки подготовки материалов и проектов исков и заявлений для обращения в суды возложена на районных, городских прокуроров, приравненных к ним военных, транспортных и иных специализированных прокуроров, а также начальников управлений (отделов) вышестоящих прокуратур, производящих надзорные проверки, осуществляющих расследования уголовных дел, проверку законности приговоров и решений по уголовным, гражданским и арбитражным делам в соответствии с объемом возложенного на них надзора.

Территориальным прокурорам предписано осуществлять надзор за исполнением действующих на территории Российской Федерации законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, иные функции, установленные федеральными законами, в пределах компетенции, определенной Федеральным Законом "О прокуратуре Российской Федерации", за исключением вопросов, отнесенных указанными приказами к ведению специализированных прокуроров.

 

 

 

 

4. ПОДВЕДОМСТВЕННОСТЬ И ПОДСУДНОСТЬ ИСКОВ, ЗАЯВЛЕНИЙ.

 

Необходимо, прежде всего, определить подведомственность дела суду или арбитражному суду. При этом следует руководствоваться, в частности, ст. 25-28 ГПК РФСФР, ст. 22 АПК РСФСР, п. 5 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям о признании правовых актов противоречащими закону" от 27.04.93 и постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации № 12/12 "О некоторых вопросах подведомственности дел судам и арбитражным судам" от 18.08.92 г., которые действуют с учетом изменений, внесенных в процессуальные нормы.

При определении подведомственности большинство проблем возникают при подаче в суд исков и заявлений по делам граждан, зарегистрированных в качестве индивидуальных предпринимателей и о признании незаконными актов государственных и иных органов.

В этом случае следует иметь в виду, что споры между гражданами, зарегистрированными в качестве индивидуальных предпринимателей, а также между указанными гражданами и юридическими лицами разрешаются арбитражными судами, за исключением споров не связанных с осуществлением гражданами предпринимательской деятельности. В таком же порядке рассматриваются споры с участием глав крестьянского (фермерского) хозяйства.

Споры о признании недействительными  ненормативных актов государственных и иных органов, не соответствующих законодательству и нарушающих права и охраняемые законом интересы определенных организаций и граждан - предпринимателей, подлежат разрешению в арбитражном суде. Требования организаций и граждан - предпринимателей о признании неправомерными действий должностных лиц, нарушающих их права и охраняемые законом интересы, подлежат разрешению в суде, если обжалуемые действия не были оформлены распорядительными или иными документами.

Споры о возмещении убытков, причиненных  актами государственных и иных органов, а также действиями должностных лиц, не соответствующих законодательству, подлежат разрешению в суде, если требования предъявлены гражданином, либо в арбитражном суде, если требования предъявлены организацией или гражданином - предпринимателем.

Правовыми актами, соответствие которых закону может проверить суд по заявлению прокурора, являются, в частности, акты, принятые федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, если эти правовые акты содержат обязательные предписания (правила поведения), влекущие юридические последствия. Такие акты могут носить нормативный характер, то есть устанавливать правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующих независимо от того возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом, а также носить индивидуальный характер, то есть устанавливать, изменять или отменять права и обязанности конкретных лиц. 
 
Для дел некоторых категорий законом установлена подсудность не районному (городскому) народному суду, а краевому, областному или иному суду, например:

• ст.61 Закона Российской Федерации "О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации"
• п.5 ст.17 Федерального Закона от 23.11.95 "О порядке разрешения коллективных трудовых споров",
• ч.2 ст. 263 ГПК РСФСР "Установление усыновления гражданами Российской Федерации, постоянно проживающими за пределами территории РФ, иностранными гражданами или лицами без гражданства детей, являющихся гражданами Российской Федерации
• ст.115 ГПК РСФСР - краевой суд рассматривает по первой инстанции гражданские дела, связанные с государственной тайной, обеспечением прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.
• Когда поданы заявления о назначении даты выборов на основании  Федерального закона⁸