Органы прокуратуры

1. Система, структура и организация  органов прокуратуры 
2. Понятие организации работы и управления в органах прокуратуры

1.В соответствии со ст. 129 Конституции РФ и ст. 1 Закона о прокуратуре прокуратура РФ представляет собой единую федеральную централизованную систему органов, с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ и осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на ее территории законов. Прокуратура РФ выполняет и иные функции, возложенные на нее федеральными законами. 
Система организации органов прокуратуры построена на принципах централизации, единства прокурорского надзора, единоначалия руководства, общих принципах взаимосвязи и взаимодействия элементов структуры. 
В систему прокуратуры РФ входят: Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов Федерации, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные учреждения, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры. Создание и деятельность на территории РФ органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры, не допускается. 
Система территориальных органов прокуратуры состоит из трех звеньев (уровней). 
Руководящим высшим звеном является Генеральная прокуратура РФ во главе с Генеральным прокурором РФ, который имеет первого заместителя и заместителей. В Генеральной прокуратуре РФ образуется коллегия в составе Генерального прокурора РФ, его первого заместителя и заместителей (по должности), других прокурорских работников. Структуру Генеральной прокуратуры РФ составляют главные управления, управления и отделы (на правах управлений, в составе управлений). Начальники главных управлений и отделов (на правах управлений) по функциональным полномочиям одновременно являются старшими помощниками, а их заместители и начальники отделов (в составе управлений) — помощники Генерального прокурора РФ. Кроме того, в структуре этого звена у Генерального прокурора РФ имеются советники, старшие помощники и старшие помощники по особым поручениям, статус которых соответствует статусу заместителей начальников управлений. Первый заместитель и заместители Генерального прокурора РФ имеют помощников по особым поручениям, статус которых соответствует статусу заместителей начальников управления. 
В главных управлениях, управлениях и отделах устанавливаются должности старших прокуроров и прокуроров, старших прокуроров-криминалистов и прокуроров- криминалистов, а также старших следователей по особо важным делам и следователей по особо важным делам и их помощников. 
В Генеральной прокуратуре РФ образована также на правах структурного подразделения Главная военная прокуратура, возглавляемая заместителем Генерального прокурора РФ — Главным военным прокурором. 
Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» обусловил создание в рамках Генеральной прокуратуры РФ управлений (отделов) в федеральных округах, курируемых заместителями Генерального прокурора РФ и координирующих деятельность органов прокуратуры на территориях, входящих в состав каждого федерального округа. 
Второе звено образуют прокуратуры субъектов РФ и приравненные к ним прокуратуры. К их числу относятся прокуратуры республик в составе Российской Федерации, прокуратуры краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономных округов и Еврейской автономной области, а также специализированные прокуратуры: Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура, прокуратуры военных округов, флотов, Ракетных войск стратегического назначения, Федеральной пограничной службы РФ, Московская городская военная прокуратура. 
В указанных прокуратурах образуются коллегии, управления и отделы (на правах управления, в составе управлений). Начальники управлений и отделов на правах управлений являются старшими помощниками, а их заместители и начальники отделов в составе управлений — помощниками прокуроров субъектов Федерации или приравненных к ним прокуроров. 
В этих прокуратурах устанавливаются должности старших помощников и помощников прокурора, старших прокуроров-криминалистов и прокуроров-криминалистов, а также следователей по особо важным делам и старших следователей и их помощников. Прокуроры субъектов Федерации и приравненные к ним прокуроры могут иметь помощников по особым поручениям, статус которых соответствует статусу заместителей начальников управлений. 
Низовое звено органов прокуратуры составляет прокуратуры городов и районов, приравненные к ним военные и иные специализированные прокуратуры, возглавляемые соответствующими прокурорами. В них устанавливаются должности первого заместителя, заместителей, прокуроров, начальников отделов, старших помощников и помощников прокуроров, старших прокуроров-криминалистов, прокуроров-криминалистов, а также старших следователей и следователей (в прокуратурах городов — следователей по особо важным делам) и их помощников. По решению Генерального прокурора РФ в указанных прокуратурах могут быть образованы отделы. 
К числу специализированных прокуратур низового звена относятся природоохранные прокуратуры, а также прокуратуры ЗАТО и на особо режимных объектах, транспортные прокуратуры, прокуратуры по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях, военные прокуратуры гарнизонов и приравненные к ним прокуратуры. 
В городах, где отсутствует районное деление, действуют прокуратуры административных округов с приданием им статуса прокуратур районов в городах. На территориях ряда субъектов Федерации функционируют межрайонные прокуратуры, которые осуществляют надзор на территории нескольких районов. 
Исходя из особого положения Москвы, в столице образованы межрайонные прокуратуры и прокуратуры административных округов, имеющие статус прокуратур городов с районным делением. 
Прокуратура как федеральный государственный орган осуществляет ряд функций (надзор, уголовное преследование, участие в рассмотрении дел судами, в правотворческой деятельности и др.), важнейшей из которых является надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов. 
Подразделения и лица, занимающих должности и осуществляющих функцию надзора, принято объединять в систему органов прокурорского надзора. Соответственно система этих органов является неотъемлемой частью системы органов прокуратуры. 
Как и любая система органов, система органов прокуратуры представляет собой совокупность взаимосвязанных между собой органов и составляющих целостное единство. При этом для системы прокуратуры характерны связи между элементами структуры как по вертикали, для внутреннего управления системой по подчиненности, так и по горизонтали, для взаимодействия равнозначных органов и подразделений внутри системы и с другими органами и системами. Вертикальный и горизонтальный тип взаимосвязей определяет линейную и функциональную структуру построения органов прокуратуры РФ. 
Сущность линейной структуры заключается в построении аппарата управления, состоящего из взаимоподчиненных органов и подразделений. При этой структуре каждый прокурорский работник непосредственно (линейно) подчинен только одному руководителю и с вышестоящими органами и руководителями связан только через него. В свою очередь такой линейный руководитель (прокурор) несет полную ответственность за деятельность всех подчиненных ему органов и подразделений. 
Исходя из принципа централизации прокурорского надзора, то есть подчиненности нижестоящих прокуроров вышестоящим, а всех прокуроров — Генеральному прокурору РФ, структура управления органов прокуратуры (состоящая из прокуратур городов и районов, прокуратур субъектов РФ и Генеральной прокуратуры РФ) является в основном трехзвенной. 
Функциональная организационная структура в отличие от линейной состоит из органов и подразделений, которые специализируются на определенных видах деятельности, выполняют обособленные функции. К числу таких структур относятся природоохранные и другие прокуратуры, деятельность которых ограничивается специальными объектами или отдельными отраслями прокурорского надзора. 
Одним основным видом деятельности объединены и входят в функциональную структуру управления помощники и старшие помощники прокуроров городов и районов, прокуроры и старшие прокуроры отделов и управлений (главных управлений) прокуратур субъектов РФ, а также Генерального прокурора РФ. 
Прокуроры городов, районов, прокуроры субъектов РФ, прокуроры специализированных прокуратур, Генеральный прокурор РФ и их заместители являются линейными руководителями. К функциональным руководителям относятся помощники и старшие помощники прокуроров субъектов РФ, помощники и старшие помощники Генерального прокурора РФ. 
Кроме названных руководителей, функции по организации руководства нижестоящих прокуратур и контроля по конкретной отрасли прокурорского надзора выполняют прокуроры и старшие прокуроры отделов и управлений (главных управлений) прокуратур субъектов РФ и Генеральной прокуратуры РФ. Фактически они также относятся к функциональным руководителям. Деятельность этих должностных лиц строится на основе предметно-зонального принципа организации работы. За прокурорами и старшими прокурорами отделов и управлений закрепляется отрасль законодательства (отрасль прокурорского надзора) или круг наиболее актуальных вопросов правоприменительной деятельности), по которому они изучают прокурорско-следственную практику, законодательство, участвуют в подготовке плановых заданий, проверке и реализации их итогов и взаимодействуют с прокурорами других структурных подразделений, за которыми закреплены те же вопросы. Кроме того, на каждого такого прокурора возлагаются обязанности по контролю за выполнение определенной группой (зоной) нижестоящих прокуратур по вопросам компетенции управления или отдела ведомственных приказов, анализ и обобщение оперативных и статистических данных, характеризующих работу этих прокуратур, отслеживание состояния их работы, выезды на места для оказания практической помощи и иные обязанности. 
Этот принцип организации работы наряду с принципами координации, паритетности, компетенции обеспечивает необходимое взаимодействие всех элементов системы органов прокуратуры по выполнению задач прокурорского надзора.

2. Среди ученых и практических работников понятия «организация» и «управление» и их соотношение трактуется неоднозначно. Одни считают, что «организация» шире, чем «управление» и рассматривают второе элементом первого, другие, наоборот, — к более широкому понятию относят «управление». По мнению третьих, данные понятия тождественны. Имеются и иные подходы к определению и соотношению этих понятий. 
Применительно к органам прокуратуры более предпочтительным представляется первая точка зрения, согласно которой управление как процесс регулирования организационных отношений является элементом организации работы в органах прокуратуры. 
Под организацией понимается упорядочение, приведение чего-либо в порядок, установление необходимых соотношений и взаимосвязи между элементами целого. Организация работы в органах прокуратуры представляет собой комплекс взаимосвязанных между собой действий, направленных на оптимизацию функционирования прокурорской системы по реализации целей и задач прокуратуры. Учитывая, что достижение целей и выполнение задач прокуратуры обеспечивается такими конкретными видами деятельности, как прокурорский надзор, уголовное преследование, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и другими, то организация работы включает в себя в первую очередь организацию осуществления основных направлений деятельности прокуратуры, перечисленных в ст. 1 Закона о прокуратуре (внешнефункциональная деятельность). Кроме того, в прокуратуре должна быть организована работа внутри системы (внутрифункциональная деятельность), а также деятельность по вспомогательному обеспечению прокурорской системы. 
Таким образом, содержание организации работы можно представить в виде трех подсистем действий, мер, объединенных в единую систему. 
В первую, внутрифункциональную, подсистему входят: анализ деятельности того или иного органа прокуратуры; распределение обязанностей между прокурорскими работниками; организация труда; анализ состояния законности и правопорядка, борьбы с преступностью, прокурорской и следственной практики, прогнозирование и планирование работы; работа с кадрами; контроль и проверка исполнения; оценка работы прокурорских работников; взаимодействие и координация деятельности структурных единиц; руководство; принятие и реализация управленческих решений. 
Ко второй, внешнефункциональной, подсистеме относятся: организация надзора за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов и законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, исполнением уголовного наказания, исполнением законов судебными приставами, участия прокурора в рассмотрении дел судами, расследования преступлений, взаимодействия с другими органами, координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, участия в правотворческой деятельности, международного сотрудничества, работы с обращениями граждан и работы по предупреждению преступлений и иных правонарушений. 
Третью, вспомогательную, подсистему составляют: делопроизводство, организация и ведение учета, отчетности, систематизации законодательства, материально-технического и финансового обеспечения. 
Возникновение организационных отношений и регулирование процесса организации работы в органах прокуратуры связано с управлением. Сущность управления в прокуратуре состоит в волевом воздействии вышестоящих органов прокуратуры и прокуроров на нижестоящих (подчиненных) прокурорских работников с целью достижения надлежащего выполнения задач, возложенных на них Законом о прокуратуре и другими федеральными законами, и повышение эффективности их деятельности. 
Управленческое воздействие в отношении всех органов прокуратуры оказывается со стороны Генеральной прокуратуры РФ. Прокуратуры субъектов РФ осуществляют управление подчиненными им прокуратурами городского, районного звена. Управленческая деятельность этих органов выражается прежде всего в принятии и реализации управленческих решений, контроле за работой подчиненных прокуратур, оценке их деятельности, выявлении и распространении передового опыта, стимулировании (мотивации) работы в органах прокуратуры. 
Важным управленческим воздействием является оценка деятельности прокурорских работников. Критерием оценки должно быть не состояние преступности, а своевременность, качество и полнота принятия мер по пресечению и установлению нарушений закона, требующих прокурорского реагирования. 
Управленческиерешения в органах прокуратуры находят отражение в приказах, указаниях, распоряжениях, инструкциях, решениях коллегий и координационных совещаниях, заданиях и других документах, которые являются обязательными для исполнителей. Ряд управленческих документов носит рекомендательный характер. К их числу относятся информационные письма, обзоры, обобщения прокурорской и следственной практики. 
Выявление и распространение передового опыта выражается в обобщении информации о деятельности нижестоящих прокуратур, подготовке информационных писем о положительном опыте работы либо недостатках и упущениях и указании другим прокуратурам учесть их в своей работе. 
Контроль зачастую выражается в проверке исполнения. Наряду с проверками для обеспечения контроля используются отчеты подчиненных прокуроров о проделанной работе или по результатам проверок работы соответствующей прокуратуры, изучение поступающих от нижестоящих прокуратур актов прокурорского реагирования. 
Результативность деятельности прокурорских работников во многом зависит от наличия благоприятных условий для выполнения ими служебных обязанностей. Это выражается прежде всего в материальной, моральной и иной заинтересованности прокуроров и следователей в повышении эффективности своего труда, ответственности за порученное дело. К числу обстоятельств, стимулирующих деятельность прокурорских работников, обычно относят: понимание важности и уверенность в значимости тех функций, которые выполняют в государстве органы прокуратуры, справедливое материальное и социальное обеспечение, признание профессионализма и компетентности как основание для продвижения по службе, наличие надлежащего микроклимата в коллективе и хорошего руководителя. 
Правильная организация работы и целенаправленное управление в своем единстве обеспечивают слаженность и ритмичность функционирования всей прокурорской системы (как единого организма, так и отдельных частей), направляют деятельность прокурорских работников на выполнение стоящих перед ними практических задач.