Федеральные конституционные законы как источник конституционного права России

В соответствии с ч. 1 ст. 108 Конституции РФ федеральные конституционные  законы принимаются по вопросам, ею предусмотренным. Однако, на наш взгляд, данная формулировка в полной мере не отражает сути федеральных конституционных законов, поскольку множество вопросов, предусмотренных Конституцией РФ (например, гражданство, статус столицы РФ, Счетной палаты РФ, полномочия прокуратуры РФ и т.д.), регулируется "обычными" федеральными законами. По нашему мнению, введение в Конституцию РФ института федеральных конституционных законов предполагало некоторые, особо важные сферы правового регулирования, требующие максимально высокого, даже по сравнению с законом, статуса источников регулирования. Поэтому можно сказать, что федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, которые по Конституции Российской Федерации могут регулироваться исключительно названными законами. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 87 Конституции РФ режим военного положения определяется федеральным конституционным законом. Этим объясняется закрытый перечень; круг общественных отношений, регулируемых данными законами, четко ограничен Конституцией РФ. Анализ конституционных положений позволяет составить перечень федеральных конституционных законов:

а) статьей 56 Конституции  РФ предусмотрено, что в условиях чрезвычайного положения для  обеспечения безопасности граждан  и защиты конституционного строя  в соответствии с федеральным  конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия. Само же чрезвычайное положение на всей территории РФ и в ее отдельных местностях может вводиться при обстоятельствах и в порядке, установленных федеральным конституционным законом. В настоящее время данные положения конкретизируются Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении"¹³;

б) как уже было отмечено, режим военного положения должен определяться посредством федерального конституционного закона. Им является Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ "О военном положении"¹⁴;

в) согласно ч. 1 ст. 70 Конституции  РФ Государственные флаг, герб и  гимн РФ, их описание и порядок официального использования устанавливаются конституционными законами. В настоящее время это Федеральные конституционные законы: "О Государственном флаге Российской Федерации"¹⁵, "О Государственном гербе Российской Федерации"¹⁶, "О Государственном гимне Российской Федерации"¹⁷;

г) в соответствии с ч. 3 ст. 3 Конституции РФ высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Статьей 84 определено, что референдум назначается Президентом РФ в порядке, установленном федеральным конституционным законом. В настоящее время это Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации"¹⁸;

д) в соответствии с  ч. 2 ст. 114 Конституции РФ порядок  деятельности Правительства РФ определяется федеральным конституционным законом. Им является Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации"¹⁹;

е) в соответствии с  ч. 3 ст. 118 Конституции РФ судебная система  Российской Федерации устанавливается  Конституцией РФ и федеральным конституционным  законом. В настоящее время им является Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации"²⁰;

ж) часть 3 ст. 128 Конституции РФ гласит, что полномочия, порядок образования  и деятельности Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и иных федеральных судов устанавливаются федеральным конституционным законом. В настоящее время статус названных судов определен следующими Федеральными конституционными законами: от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации"²¹ (отметим, что это самый первый Федеральный конституционный закон, который был принят в соответствии с Конституцией РФ 1993 г.), от 28 апреля 1995 г. N 1-ФКЗ "Об арбитражных судах в Российской Федерации"²², от 23 июня 1999 г. N 1-ФКЗ "О военных судах Российской Федерации"²³. Правовой статус Верховного Суда РФ до настоящего времени отдельным федеральным конституционным законом не определен, поэтому деятельность данной высшей судебной инстанции базируется на соответствующих нормах Конституции РФ и Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации". В частности, основу правового статуса Верховного Суда РФ составляет ст. 126 Конституции, в соответствии с которой Верховный Суд РФ является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции, осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики;

з) в соответствии с Конституцией РФ (ст. 103) Государственная Дума Федерального Собрания РФ назначает на должность  и освобождает от нее Уполномоченного  по правам человека, действующего в  соответствии с федеральным конституционным законом. В настоящее время это Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации"²⁴. По названному Закону должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации учреждается, согласно Конституции РФ, в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Деятельность Уполномоченного по правам человека в РФ дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод;

и) частью 5 ст. 66 Конституции РФ предусмотрено, что статус субъекта РФ может быть изменен по взаимному согласию РФ и ее субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом. В настоящее время данное конституционное положение реализуется посредством Федерального конституционного закона "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации"²⁵. Названный Закон предусматривает две возможные процедуры образования нового субъекта РФ: принятие в Российскую Федерацию нового субъекта и образование в ее составе нового субъекта. Принятие в РФ нового субъекта - процедура, предусматривающая изменение состава субъектов РФ в результате присоединения к ней иностранного государства или его части. В свою очередь, образование в составе РФ нового субъекта представляет собой процедуру изменения состава субъектов РФ в соответствии с данным Федеральным конституционным законом и не связанную с принятием в РФ иностранного государства или его части. И если принятие в состав РФ иностранного государства или его части в обозримом будущем представляется маловероятным, то образование в составе РФ новых субъектов является свершившимся фактом. В качестве иллюстрации данного тезиса можно привести Федеральные конституционные законы от 25 марта 2004 г. N 1-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа"²⁶ и от 14 октября 2005 г. N 6-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа"²⁷.

Вместе с тем логика законодателя, отнесшего отдельные сферы регулирования  к федеральным конституционным законам и предоставившего схожие, а в некоторых случаях не менее важные сферы регулированию федеральными законами, представляется по меньшей мере спорной. Как было отмечено, Государственные флаг, герб и гимн Российской Федерации, их описание и порядок официального использования устанавливаются отдельными федеральными конституционными законами, в то же время статус столицы РФ в соответствии с ч. 2 ст. 70 Конституции РФ - федеральным законом (до настоящего времени действует принятый еще до принятия Конституции РФ Закон РФ от 15 апреля 1993 г. N 4802-1 "О статусе столицы Российской Федерации"²⁸). На наш взгляд, не будет преувеличением отметить, что по значению столица страны и государства имеет не меньший символический смысл, чем флаг, герб и гимн.

На уровне федерального конституционного закона урегулирован статус Уполномоченного  по правам человека в РФ - фигуры, появление  которой в Конституции РФ стало, скорее, данью моде, реверансом в  сторону западных институтов омбудсмена. Анализ правового статуса российского омбудсмена, а также весь краткий исторический путь данного института в России позволяют сделать вывод о том, что это, скорее, декоративная фигура (даже по сравнению с западными омбудсменами), становящаяся заложником определенных, в том числе и собственных, политических интересов. Вместе с тем статус реальных надзорных органов, призванных по своей природе стоять на страже прав человека непосредственно (прокуратура) и опосредованно (Счетная палата), определен на уровне федеральных законов. Более того, прокуратура оказалась вообще включенной в раздел Конституции РФ о судебной власти, не являясь ее элементом ни структурно, ни компетенционно²⁹.

Федеральным конституционным законом  определен статус Правительства  РФ, однако, на наш взгляд, такого же регулирования требует и другой орган, пусть и не входящий де-юре в систему органов государственной власти, а именно Центральный банк Российской Федерации. Ведь в соответствии со ст. 75 Конституции РФ на Центральный банк РФ возложены две принципиальные функции государства: денежная эмиссия и защита и обеспечение устойчивости рубля. Между тем статус Центрального банка РФ определяется "обычным" федеральным законом.

Из предусмотренных  Конституцией к обязательному принятию остался непринятым только ФКЗ о  Конституционном Собрании.

Поэтому, говоря о федеральных  конституционных законах, можно  отметить, что их современный статус представляет собой, скорее, индивидуальные предпочтения составителей Конституции  РФ, нежели реальный перечень наиболее важных общественных отношений.

Итак, как видно из приведенного перечня, предметов регулирования  федеральным конституционным законом  меньше, чем статей Конституции, в  которых упоминаются федеральные  конституционные законы, ибо в  разных статьях Конституции, указывающих  на необходимость принятия таких законов, речь подчас идет об одном и том же предмете. Правда, в ч. 3 ст. 128 Конституции сформулирован предмет для регулирования несколькими федеральными конституционными законами.

В литературе существует различное  истолкование части 1 статьи 108 Конституции РФ. Большинство авторов считают, что только указанные в приведенных статьях предметы могут и должны регулироваться федеральными конституционными законами³⁰. Есть, однако, и другая позиция, авторы которой исходят из того, что предметы, указанные в вышеприведенном перечне статей, составляют лишь обязательный минимум для регулирования федеральными конституционными законами, тогда как Федеральное Собрание может в такой форме регулировать и другие общественные отношения, если сочтет это необходимым³¹.

Пока нет официального толкования, данного Конституционным  Судом РФ, обе позиции имеют  право на существование. Первая позиция  обусловлена строго формальным подходом к проблеме. В пользу второй позиции  имеются два аргумента - теоретический и практический.

Первый аргумент заключается в  том, что приведенный перечень оставляет  без внимания многие общественные отношения, имеющие по своему характеру конституционный  характер. Урегулированы, например, обычным  федеральным законом содержание и процедура заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов, предусмотренных частью 3 ст. 11 Конституции, а ведь данная статья принадлежит к основам конституционного строя, и, стало быть, эти договоры с очевидностью регулируют конституционную материю - распределение компетенции между обоими высшими уровнями управления. Нет сомнения в том, что данный институт нуждается в конституционном регулировании, которое должно осуществляться посредством хотя бы федерального конституционного закона. На практике же соответствующие нормы содержатся в ФЗ от 4 июля 2003 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"³². Порядок принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ имеет конституционный характер по определению, но также урегулирован почему-то обычным ФЗ от 4 марта 1998 г³³. Да и такой акт, как ГК РФ³⁴, который в публицистике называют конституцией рыночного хозяйства, должен был бы быть принят (если не целиком, то по крайней мере его часть первая) в форме федерального конституционного закона, тем более если есть намерение не допускать существования законодательных норм, ему противоречащих (согласно абз. 2 ч. 2 ст. 3 ГК, "нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему Кодексу"). Сейчас же юридическая ситуация такова, что федеральный закон, содержащий нормы гражданского права, не соответствующие ГК, должен получить преимущество перед ГК, если издан позднее.

Второй аргумент состоит в том, что на практике Федеральное Собрание уже вышло за рамки, содержащиеся в приведенном перечне. Например, ФКЗ от 28 июня 2004 г. "О референдуме Российской Федерации" регулирует институт федерального референдума целиком, а не только порядок его назначения, как следовало бы, если буквально придерживаться текста п. "в" ст. 84 Конституции РФ. Точно так же ФКЗ от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации" регулирует статус Правительства в целом, а не только порядок его деятельности, как это предписывает часть 2 ст. 114 Конституции. И этот подход Федерального Собрания единственно правильный, ибо иначе федеральные конституционные законы регулировали бы изолированные, притом не самые важные элементы соответствующих правовых институтов.

К сожалению, порой Федеральное  Собрание идет на поводу у консервативно  мыслящих теоретиков той или иной отрасли права и, определяя форму законодательного акта, игнорирует требования Конституции РФ. Так, весьма многие специалисты в области процессуального права не приемлют для судебно-процессуальных кодексов форму федерального конституционного закона, хотя, согласно ч. 3 ст. 128 Конституции, порядок деятельности федеральных судов устанавливается федеральным конституционным законом. А этот порядок регулируется как раз процессуальными кодексами. В вопиющем противоречии с этим находится тот факт, что УПК РФ, АПК РФ, ГПК РФ приняты в форме обычного федерального закона. Можно привести немало практических доводов в пользу этого, но ни одним из них нельзя обосновать несоблюдение конституционных положений.

Важной задачей, решаемой действующей Конституцией, является повышение стабильности законодательного регулирования, в чем существенная роль отводится федеральным конституционным законам и что, безусловно, должно учитываться в работе парламента. За указанный период принято также 30 федеральных конституционных законов, вносящих изменения и дополнения в действующие федеральные конституционные законы, в том числе: в Закон о Правительстве РФ, Закон о Конституционном Суде РФ, Закон о судебной системе РФ, Законы Об арбитражных судах, "О Государственном флаге Российской Федерации", Закон о референдуме.

Исходя из требования непротиворечивости федеральных конституционных законов Конституции дела о соответствии их Конституции разрешаются КС РФ. Положение "соответствие Конституции федеральных законов", употребляемый в Конституции и Законе о Конституционном Суде РФ³⁵, включает все виды законов в Российской Федерации: федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов РФ.

Согласно позиции КС РФ Конституция, имеющая высшую юридическую силу и, следовательно, верховенство по отношению  к федеральным конституционным законам и федеральным законам, не допускает существования нормативных правовых актов, соответствие которых Основному Закону не подлежит судебной проверке. Термином "федеральный закон" в Конституции, поскольку иное специально не оговорено, охватываются как федеральные конституционные законы, так и собственно федеральные законы. Принимаемые на основе и во исполнение Конституции федеральные конституционные законы по своей юридической природе не могут служить инструментом для изменения ее положений, т.е. должны соответствовать Конституции, тем более если ими затрагиваются конституционные права и свободы граждан, и подлежат проверке в порядке конституционного судопроизводства в соответствии со ст. 125 Конституции. Объектом проверки КС РФ как специализированного органа судебного конституционного контроля, обеспечивающего верховенство Конституции РФ, ее высшую юридическую силу, прямое действие и применение на всей территории РФ, являются все законы, принимаемые Федеральным Собранием - парламентом Российской Федерации (Постановление КС РФ от 21 марта 2007 г. N 3-П³⁶).