Государственная политика в сфере туризма

К числу основных правовых проблем в сфере туризма следует отнести:

1. Отсутствие четкого разграничения  полномочий в сфере государственного  регулирования туризма между  Российской Федерацией и субъектами  Российской Федерации

2. Недостаточную гражданско-правовую  защиту прав и интересов туристов из-за отсутствия в законодательстве подробных положений о порядке заключения, исполнения и прекращения договора оказания услуг по туристскому обслуживанию, о правах и обязанностях сторон по договору, а также об ответственности за нарушение его условий туристскими организациями и туристами.

3. Несоответствие отдельных положений  Федерального закона "Об основах  туристской деятельности в Российской  Федерации" современному законодательству, направленному на создание условий  для присоединения России к Всемирной торговой организации.

4. Отсутствие механизма финансового  обеспечения ответственности туристских  организаций (финансовых гарантий).

5. Отсутствие на федеральном  уровне законоположений, устанавливающих  правила деятельности предпринимателей в сфере клубного отдыха (таймшера), гостиничной и экскурсионной деятельности.

6. Недостаточный уровень государственной  поддержки и протекционизма в  сфере госрегулирования внутреннего  (социального) и въездного туризма  (отсутствие льгот по НДС, налогу на прибыль, налогу на имущество, отсутствие льгот для инвесторов, вкладывающих средства в строительство гостиниц и иных предприятий туристской индустрии на территории Российской Федерации; отсутствие механизма субсидирования субъектов туристской индустрии, предоставляющих услуги в области социального туризма (для социально-незащищенных слоев населения и т. д.).

7. Отсутствие правовых основ  саморегулирования в сфере туристской  деятельности.

8. Отсутствие механизмов защиты  национального туристского рынка, в том числе защиты интересов российских туроператоров и турагентов, экскурсоводов, гидов-переводчиков при вступлении в ВТО.

Решение указанных проблем, устранение отмеченных противоречий и  правовых лакун потребует в перспективе  внесения изменений и дополнений в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" или принятия нового федерального закона "О туризме в Российской Федерации"; разработки и принятия закона об основах регулирования рынка в сфере клубного отдыха; внесения изменений в Федеральный закон от 4 июля 2003 г. N95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Кроме того, необходимо приведение понятийного аппарата, а также  иных положений Федерального закона "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (туристская деятельность, туроператорская деятельность, турагентская деятельность, туристская услуга и др.), в соответствие с нормами о международной торговле услугами (в т.ч., ст. 33-35, 37-39 и др.) Федерального закона от 8 декабря 2003 г N164-ФЗ "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности", в соответствие с Федеральным законом от 27 декабря 2002 г.N184-ФЗ "О техническом регулировании", а также с требованиями Всемирной торговой организации и законодательством Европейского Союза.

Следует заметить, что  на протяжении последних лет велась активная разработка целого ряда законопроектов, направленных на регулирование правоотношений в области туризма. В частности, депутатами Государственной Думы были подготовлены и внесены такие законопроекты как: "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" (N 90053175-3); "Об основах регулирования рынка в сфере клубного отдыха" (N 96466-3); "О туризме и туристской индустрии в Российской Федерации" (N377260-3). В настоящее время они находятся на рассмотрении в Государственной Думе.

В Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации  был подготовлен проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации".

Данный законопроект был призван урегулировать правоотношения, возникающие в связи с осуществлением туристской деятельности; предоставлением услуг по удовлетворению потребностей туриста в путешествии; а также, в связи с созданием саморегулируемых организаций туроператоров, турагентов и утверждением стандартов туристской деятельности.

В законопроекте были даны определения основным понятиям, применяемым для целей предлагаемого законодательного акта. Некоторые из них определялись в законодательстве впервые: туристская услуга, экскурсовод, экскурсионная услуга, экскурсант, формирование туристского продукта, реализация туристского продукта, договор на оказание туристских услуг. Необходимо особо отметить попытку введения в законодательный оборот определения термина "клубный отдых" или "таймшер", сделанную в законопроекте.

Основной целью проекта  федерального закона было заявлено формирование в Российской Федерации саморегулируемой системы организации деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по оказанию туристических услуг потребителю. То есть практически это означало бы передачу регулирующих функций в отрасли от государства - туристскому профессиональному сообществу.

Для этого предполагалось разработать и утвердить национальные и внутренние стандарты - единые требования к порядку осуществления туристской деятельности, сформировать Единый государственный  реестр саморегулируемых организаций в сфере туризма, Совет по туристской деятельности, а также утвердить кодекс профессиональной этики туроператоров и турагентов.

23 июля 2004 года в г.  Генеджик состоялось заседание  президиума Государственного Совета N38 "О развитии туризма и курортно-рекреационного комплекса". По итогам состоявшегося заседания Президентом Российской Федерации В.В. Путиным было дано поручение о разработке предложений по внесению изменений и дополнений в Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах", предусматривающих приведение его в соответствие с действующим федеральным законодательством.

Кроме того, Президент  России поручил: разработать и реализовать  комплекс мероприятий, направленных на сохранение потенциала санаторно-курортной сферы и формирование системы современных курортных комплексов, повышение эффективности землепользования и управления собственностью, развитие инфраструктуры курортов, формирование индустрии курортного дела; разработать меры, направленные на поддержку въездного и внутреннего туризма, стимулирование работодателей, расходующих средства на санаторно-курортное лечение работников на территории Российской Федерации.

Соответствующие изменения  к статье 25.11 подготовлены в виде уточнения действующей редакции данной статьи и ее дополнения новой частью второй, в соответствии с которой льготные условия въезда и пребывания иностранных пассажиров круизных судов в нашей стране не будут применяться в отношении иностранных граждан государств, установивших менее льготные условия въезда и пребывания на их территории для граждан России.

Планируется создать  систему обязательного страхования  рисков из-за чрезвычайных ситуаций и  террактов и аналог агентства  по страхованию частных вкладов в банках - компенсационный фонд. Каждая компания будет обязана отчислять туда процент от оборота, размер которого, будет определен после консультаций с туроператорами. Контролировать данный процесс должна саморегулируемая организация. Кроме того, компании будут обязаны предлагать туристам страховку и на случай форс-мажорных обстоятельств. Гражданам дадут возможность отказаться от поездки с возвратом заплаченной за нее суммы, если возникнут "обстоятельства, угрожающие безопасности их жизни и здоровью, или опасности причинения вреда их имуществу".

Вместе с тем, по мнению туроператоров эти предложения  трудно реализуемы на практике, так  как в нынешних условиях бизнеса  практически невозможно посчитать  оборот российских турфирм. Например, в России до сих пор нет статистики даже по количеству проданных путевок - аналитики исходят из собственных данных компаний. Если же ввести подобный учет, мелкие компании будут сознательно занижать оборот и обеспечат появление черного рынка туруслуг, а крупным турфирмам придется за них платить. Туроператоры предлагают создать государственный страховой фонд, куда туристические компании обязаны были бы отчислять деньги, - такая практика существует в ряде западных стран.

Кроме того, российские туроператоры считают невозможным осуществление выплат стоимости путевок т.н. "отказникам". По их мнению, турфирмы - такие же жертвы форс-мажорных обстоятельств, как и простые граждане и могут вернуть клиентам только ту часть стоимости, которая возвращена им самим отелями и авиаперевозчиками.

3. Вопрос о вступлении  России во Всемирную торговую  организацию

Необходимость внесения изменений и дополнений в отечественное  законодательство о туризме вызвано  и предполагаемым вступлением Российской Федерации во Всемирную торговую организацию.

Очевидно, что присоединение  России к Всемирной торговой организации  отразится на развитии отечественного туризма, российской туриндустрии. Вместе с тем, заявлять возможности возникновения  позитивных и негативных факторов для  туристической отрасли можно будет лишь после завершения переговоров Россия-ВТО, в ходе которых должны быть определены условия доступа на рынок услуг России, а также исходя из опыта первых лет применения соглашений ВТО. Благодаря анализу правоприменительной практики можно будет объективно оценить влияние участия России в ВТО с точки зрения развития отечественной туристской отрасли, в том числе и влияние адаптированного к нормам ВТО законодательства.

Вместе с тем, согласно экспертным оценкам, либерализм системы  ВТО не исключает возможности применения протекционистских инструментов, но определяет строгие рамки их применения. Многие страны с развитой туристской индустрией, являющиеся членами ВТО, сохранили некоторые виды ограничений по доступу на рынок услуг в туристическом секторе. Степень защиты сектора услуг каждой из стран - членов ВТО (в данном случае туристического сектора) может существенно различаться в зависимости от уровня и модели развития туристских услуг. В ряде стран физические лица - иностранные граждане вообще не имеют права заниматься туристской деятельностью, а в компаниях, осуществляющих туроператорскую деятельность в сфере внутреннего туризма, иностранное участие либо не допускается, либо составляет не более 49%.

Показательно, что практически  все страны, состоящие в ВТО, лицензируют этот вид деятельности, причем для получения лицензии необходимо пройти тест на экономическую целесообразность. Лицензия выдается компании только при соблюдении особых требований к уровню профессиональной подготовки персонала. В отличие от России, практически во всех странах ВТО лицензируется деятельность по оказанию экскурсионных услуг (в ряде российских регионов проводится добровольная аттестация). Иностранное участие в экскурсионных бюро не допускается, например, в Испании и Италии. Безусловно, вступление во Всемирную торговую организацию может повлечь и определенные негативные тенденции - обострение конкурентной борьбы, сужение рынка для отечественных турагентов и туроператоров, ужесточение условий ведения бизнеса. Российские предприниматели обеспокоены будущим вступлением страны в ВТО. Так, по мнению адвоката Николая Алимкина и председателя объединения предпринимателей Воронежской области Сергея Шишлакова "западный турбизнес превратит наш турбизнес в ничто".

Вместе с тем, по мнению заместителя председателя Комитета Государственной Думы по экономической политике, предпринимательству и туризму Ю.А. Барзыкина, чем лучше будут отрегулированы правила работы, закрепленные в законодательных и нормативных актах, тем легче будет работать и отечественным и зарубежным участникам рынка. По мнению законодателя, будут действовать и определенные требования по защите российских участников рынка, "об этом следует побеспокоиться заранее, еще на уровне переговоров". Вместе с тем, протекционистские меры не должны умалять качество оказания услуг, защиту прав потребителей, повышение уровня сервиса, то, что может предоставить России выход на международный рынок.

4. Туристская политика  волгоградской области