Реформа по «Монетизации» льгот и ее последствия

С 1 июля 2009 года «монетизировали» социальную поддержку на оплату жилья и коммунальных услуг, а с 1 февраля - проезд в городском и пригородном транспорте. Эти меры социальной поддержки были заменены на реальные деньги. Так, вместо бесплатного проезда на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси) для областных льготников выплачивается пособие в размере 275 рублей, а для федеральных льготников - единовременное ежегодное пособие в 600 рублей.

Что касается ЖКХ, то расходы на выплаты рассчитаны на максимальные стандарты, в особенности для федеральных льготников. Предлагаемые пособия для многих граждан, входящих в областной регистр, также выше действующих льгот в сфере ЖКХ. Речь идёт о суммах от 500 до свыше 1000 рублей - в зависимости от района проживания и установленных там норм оплаты. К тому же размеры пособий индексируются на коэффициент инфляции.

Введение в действие с 1 января 2005 г. Федерального закона № 122-ФЗ наглядно продемонстрировало институциональные недостатки системы социальной защиты населения, слабость ее экономических и организационных механизмов, отсутствие достоверных данных о реальной стоимости транспортных расходов населения, лекарственного обеспечения, санаторно-курортного лечения13.

Таблица 2

Меры социальной поддержки для ветеранов труда, тружеников тыла, жертв политических репрессий в натуральном виде

Хотя в законе № 122-ФЗ достаточно четко зафиксированы объемы ответственности федерального бюджета, эффективная технология взаимодействия последнего с региональными бюджетами в нем отсутствует.

Это наглядно видно при распределении ответственности за финансовые обязательства по категориям льготников: большая их часть - от 21 млн. до 28 млн. человек - отнесена к компетенции регионов, а меньшая - 14 млн. человек - федерального центра. Но даже при условии социальной поддержки граждан по минимальным нормативам финансовые обязательства большинства регионов не обеспечены соответствующими ресурсами. Во многом это связано и с тем, что по своим финансовым возможностям, структуре населения, численности льготников, сложившемуся уровню социальной защиты населения субъекты Федерации существенно отличаются друг от друга.

Финансовая поддержка регионов предусматривается в форме социальных трансфертов (34,5 млрд. руб.), кроме того, существенно увеличивается объем Фонда софинансирования социальных расходов (22,9 млрд. руб.), средства которого будут предоставляться субъектам Федерации, на долевых условиях исходя из их бюджетной обеспеченности.

Учитывая, что бюджеты около 40 субъектов РФ сводятся со значительным дефицитом, нельзя исключить возможности возникновения у них проблем при социальной поддержке «своих» льготников, несмотря на трансферты из федерального бюджета.

Очевидно, что приемлемого уровня социальных выплат можно достичь лишь путем увеличения дотаций подобным регионам.

При переводе натуральных льгот в денежную форму субъекты Федерации не имеют права уменьшать совокупный объем их финансирования или ухудшать условия предоставления 14. При этом субъекты РФ не принуждаются к монетизации тех льгот, за которые они теперь отвечают: закон № 122-ФЗ не содержит требования об обязательности замены. Таким образом, на региональном уровне возможно сохранение льгот в натуральной форме.

В рассматриваемом законе серьезные сомнения вызывают два момента.

Первый связан с требованием об оценке объема финансирования ранее предоставлявшихся льгот и сохранении уровня гарантий. Оно адресуется исключительно регионам, Центр остается как бы в стороне. По-видимому, это и стало одной из причин того, что Правительство РФ не представило Федеральному собранию детального обоснования размеров ЕДВ для отдельных категорий населения.

Второй вытекает из возможного толкования статьи 153 в том смысле, что на региональном уровне объем финансирования выплат по льготам не может быть уменьшен, однако он не обязательно должен увеличиваться в соответствии с темпами инфляции. Во всяком случае, такого требования закон № 122-ФЗ не содержит, что может привести к снижению уровня социальной защиты граждан.

Очевидно, что закон № 122-ФЗ требует серьезной доработки, включая уточнение его положений, устранение правовых недочетов и т.д.

Для компенсации возможных потерь получателей льгот предполагается набор дополнительных мер: часть компенсации можно получить в виде ”социального пакета” (бесплатный проезд на пригородном транспорте, бесплатные лекарства и - раз в три года - бесплатная путевка). Гражданин сможет выбирать по своему усмотрению определенные льготы из этого списка, а остальное получать в форме прибавки к пенсии.

Отрицательные моменты новой системы социальной поддержки

• отсутствие у большинства субъектов Федерации финансовых ресурсов на обеспечение передаваемых на их уровень льгот;
• понижение уровня социальной защиты ряда категорий населения - в частности, детей-сирот (при отказе им в праве на привилегии в получении жилья при наступлении совершеннолетия); ветеранов, проживающих в городах, в случае отмены для них бесплатного проезда на городском транспорте; работников бюджетной сферы в регионах, заработная плата которых может быть заморожена; людей, ставших инвалидами вследствие Чернобыльской катастрофы, которых планируется приравнять к инвалидам по общим заболеваниям, имеющим значительно меньший объем льгот;
• усиление дифференциации заработной платы по аналогичным профессиям не только по регионам (в зависимости от их экономического положения), но и внутри регионов, а также по отраслям экономики и муниципальным образованиям;
• понижение уровня правового регулирования вопросов, относящихся к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации.

Следует отметить, что значительная часть граждан, имеющих право на льготы, не поддержало концепцию законопроекта. Категорически против проведения реформы выступали почти 40% российских граждан, еще 20% скорее ее не одобряли, лишь 16% поддерживали замену льгот на выплаты, а еще 20% готовы согласиться с этим при определенных условиях15.

Совокупные реальные расходы бюджетов всех уровней на компенсацию льгот оцениваются экспертами в сумму около 500 млрд.руб. в год. После замены натуральных льгот денежными выплатами расходы федерального бюджета составят примерно 170 млрд. руб., региональных - около 100 млрд. руб. Таким образом, реальные расходы на эти цели сократятся почти в два раза - на 230 млрд. руб.

Заявленная реформа монетизации льгот выгодна для большинства населения страны. Однако существующие объемы трансфертов из центра в регионы, с целью обеспечения выигрыша абсолютно всех категорий льготников, недостаточны. Проведение реформы не было согласовано с субъектами РФ, не полностью подготовлены нормативно-правовые документы и законодательная база. На первом этапе возникла проблема в информационной неподготовленности реформы, что привело к массовым протестам по всей стране. Очередной урок на будущее - реформы надо готовить заранее и объяснять их возможные последствия населению.

3. Выводы по проведенной реформе монетизации льгот.

Предоставляя льготу деньгами, мы даем льготнику возможность структурировать свое потребление в соответствии с его особыми потребностями. Единственным аргументом против этого является утверждение, что сидящий в системе социальной защиты бюрократ «лучше знает», что и в каком объеме следует потреблять льготнику. Но необходимо различать  механизм назначения льготы, который имеет нерыночную природу, и механизм реализации самой льготы, который базируется на рыночных принципах.

«Монетизация» льгот – именно то решение, которое позволило повысить эффективность системы социальной поддержки. Предоставление права выбора структуры потребления самому льготнику способствует повышению эффективности использования средств, выделяемых на социальную помощь. Система стала более прозрачной (не создавая иллюзий в отношении действительного объема социальной помощи), но и более рациональной с точки зрения улучшения общего социального климата. С одной стороны, устранилась почва для конкуренции между потребителями льгот, с другой – ликвидировалась база для коррупции. Это решение сделало систему менее бюрократической, позволяя снизить административные издержки и направить высвободившиеся средства на социальные цели.

Переход к денежным компенсациям был предпочтителен даже в том случае, если размер реальных выплат льготникам оказался бы несколько меньше денежной оценки существующих льготных прав. Льготы на бумаге ничего не добавляют к социальной защищенности, но зато чреваты существенными негативными последствиями. Если же правительство сокращает денежные выплаты ниже уровня, который соответствует финансовым возможностям, то это – вопрос не полемики, а политического давления на правительство и законодателей. 16.

Какие позитивные задачи решил Федеральный закон по «монетизации» льгот:

• самое главное достижение – создание федерального и регионального регистра льготников;
• определение и регулирование полномочий и ответственности органов власти различных уровней по исполнению законов;
• установление финансовой ответственности органов государственной власти различных уровней по исполнению законов;
• установление финансовой ответственности органов государственной власти федерального уровня и уровня субъекта Федерации, а также органов муниципальной власти;
• модернизация механизмов реализации социальных функций, в частности, замена натуральных льгот денежными выплатами;
• адаптация социальной сферы к рынку;
• отказ от системы попустительских решений 1990-х гг., связанных с предоставлением различных льгот самому широкому спектру категорий граждан.17

Не все блага сразу перешли на денежное предоставление. Некоторые блага продолжили предоставляться бесплатно. Например, определенный объем услуг здравоохранения и образования. Разграничение благ на те, которые могут предоставляться бесплатно, и на те, для которых такой принцип исключен, провести было не сложно. Важно было обеспечить дифференцированный и разумный подход. Ведь предоставление, например, права на бесплатное удаление зубов не приведет к повальному желанию воспользоваться этим правом без надобности. Конечно, и здесь была проблема установления оптимального, т.е. соответствующего финансовым возможностям общества, объема блага не исчезает: она трансформируется в определение набора бесплатных услуг.

Поэтому бесплатными стали только те льготы, которые реализуются строго избирательно и адресно. Например, бесплатное предоставление инсулина диабетикам.18

Предполагалось, что принятие Федерального закона №122 занизит уровень бедности в стране. Но по результатам проводимых исследований по стране в целом,  уровень бедности мало чувствителен к монетизации льгот, поскольку основной прирост доходов направляется в среднеобеспеченные группы населения. Следовательно, данная программа не может рассматриваться как значимый элемент политики, направленной на снижение бедности.

Распределение «выигрышей» и «проигрышей» в зависимости от демографического типа семей показывает, что в большей степени от принятых законом изменений выигрывают пенсионеры, поскольку именно эта категория

населения является приоритетным получателем основной массы льгот.

Можно сделать вывод, что реформа льгот, предусмотренная Федеральным законом №122, в целом способствует повышению уровня материальной обеспеченности домохозяйств, но практически не влияет на динамику бедности.

Подход к замене льгот денежной компенсацией должен быть взвешенным, продуманным и тщательно подготовленным  с тем, чтобы реализовался принцип «не ухудшить, не навредить». Реформа, которая затронула интересы большинства граждан России, не прошла экспериментальной апробации, не была широко обсуждена, а принята Думой в достаточно короткие сроки. Отсюда масса недоработок, отсутствие разработанных положений и нормативных актов по внедрению, которые должны сопутствовать принятию любого закона до начала его реализации.

Все перечисленное поставило региональные власти в весьма трудное положение необходимости исполнять закон, который они не имели возможности скорректировать на этапе обсуждения. В первую очередь это касается разделения (в значительной степени искусственного) на региональных и федеральных льготников. Никто из разработчиков такого закона так и не сумел ответить на вопрос о причинах такого распределения.

Введение «монетизации» льгот в условиях дефицита средств на социальную политику на региональном уровне:

• сохранило и углубило категориальный принцип предоставления льгот – традиции советской системы социальной поддержки людей, имеющих особые заслуги перед государством;
• значительно увеличило финансовые расходы всех уровней бюджета;
• фактически дезавуировало основные критерии социальной политики: адресность и нуждаемость;
• поспешность в проведении столь широкомасштабной реформы и разделение льготников на федеральных и региональных (порой в рамках одной семьи) вызвали крайне негативный психологический эффект;
• продемонстрировало игнорирование региональной (в том числе северной специфики проживания людей), унификацией размера денежных выплат;
• лишь частично решило одну из основных задач монетизации – «финансировать потребителя, а не производителя»

Альтернативным путем решения проблемы монетизации льгот называют адекватное повышение пенсий и зарплат. Одним из аргументов в пользу монетизации системы социальных льгот было повышение финансовой обеспеченности организаций, представляющих услуги (в частности, транспортных организаций). Реализация закона показала, что там, где региональные и муниципальные власти полностью покрывали выпадающие доходы транспортных организаций, после введения новой системы они стали терпеть убытки – население использует компенсации на более насущные нужды (питание, одежду) и ограничивает использование транспорта. Таким образом, встал вопрос о дополнительном софинансировании социально значимых маршрутов (отдаленные районы и поселки).