Законотворческий процесс как один из видов правотворчества

1 Законотворческий процесс  как один из видов правотворчества

Особое значение в обеспечении  качества и объективности законотворческого процесса имеет определение самого понятия законотворческого процесса, выявление его содержания и основных этапов.

В связи с этим требует своего определения соотношение понятий  «законотворческий процесс» и «законодательный процесс».

Нужно отметить, что в теории права  активно обсуждается вопрос о  том, следует ли законотворческий процесс  ограничивать исключительно деятельностью  законодательных органов государственной  власти или же его необходимо трактовать шире, включая в него подготовительную работу по подготовке законопроекта¹. Так, Д.А. Ковачев полагает, что законодательный процесс сводится к совокупности действий и отношений, которые реализуются в деятельности высшего представительного органа, обладающего исключительным правом осуществлять законодательную власть². Это же мнение разделяет и Л.И. Антонова, считающая, что законотворческая деятельность - это совокупность организационных действий уполномоченных государственных органов по рассмотрению и принятию законопроектов. Аргументирует она свой вывод утверждением, что именно здесь происходит качественный скачок в правообразовании, приводящий к появлению правового акта как такового³.

Авторы научно-практического и  учебного пособия «Законотворчество  в Российской Федерации» определяют законотворчество как деятельность высшего законодательного органа государственной  власти в лице народных представителей или непосредственно самого народа (референдум) по установлению, изменению или отмене правовых норм, внешне закрепляемых в форме закона, осуществляемую в особом процедурном порядке в соответствии с правом на законотворчество, закрепленным в Конституции⁴.

Правотворческий и законотворческий процессы, исходя из вышесказанного, соотносятся как общее и особенное. Но, помня о том, что законы занимают в правовой системе особое положение, в законотворческом процессе выделяется ряд характерных признаков. Саму процедуру принятия законов регулируют правила, закрепленные конституционно.

Следует рассмотреть каждую стадию законотворческого процесса более подробно.

Первым этапом законотворческого  процесса является подготовка проекта закона. Это, как представляется, наиболее сложный и ответственный момент создания правового акта. Потребность в регулировании общественных отношений может возникнуть с появлением новых, либо существенным изменением старых общественных отношений, что может быть объяснимо меняющейся социально-экономической ситуацией в государстве.

Принятие решения о  подготовке законопроекта представляет собой начало законотворческого  процесса. С принятием такого решения  определяется тема будущего акта, его общая направленность. Многое зависит от того, каков законопроект изначально, как подана его основная идея и насколько он соответствует реальным общественным потребностям.

По предлагаемому к  разработке законопроекту предварительно составляется его концепция. В содержание концепции законопроекта включаются такие параметры как его общий смысл, основные идеи, характеристика и общий план. В зависимости от научной обоснованности концепции определяются сроки принятия акта, проверяется его качество и эффективность. В концепции нормативного акта указывается также и отнесение его к определенному иерархическому уровню правовой системы, что представляется особенно важным на данном этапе ее формирования. Конституция I993 г. внесла существенные изменения в структуру законодательства, углубив и расширив его. С.В. Поленина выделяет несколько уровней иерархической структуры:

1. подзаконные нормативные  акты;

2. нормативные указы;

3. «простые» федеральные законы;

4. конституционные  федеральные законы;

5. Конституция РФ (как целое);

6. Положения гл.1 Основы конституционного строя  Конституции РФ I993 г. ⁵

По мнению С.Л. Сергевнина, законотворческий процесс невозможен без предварительной разработки законопроекта. Это необходимый содержательный компонент законодательной деятельности. Но юридическим фактом, с которого, собственно, и начинается законотворческий процесс, является законодательная инициатива. Поэтому формально-юридически законодательная деятельность - это деятельность именно законом уполномоченных государственных органов; содержательно же ей предшествует разработка законопроекта, которая к формально-юридическим процедурам не относится⁶.

Существует позиция, согласно которой под законодательным процессом понимается процесс разработки, принятия, издания и вступления в силу законов. Соответственно, к стадиям законодательного процесса относят разработку, принятие, издание и вступление в силу законов ⁷.

Г.П. Ивлиев и Г.А. Гаджимагомедов, понимая законодательный процесс в широком смысле, определяют его содержание как регламентированную деятельность компетентных органов государственной власти и должностных лиц по разработке, внесению и рассмотрению законопроектов, а также принятию, одобрению, подписанию, обнародованию (официальному опубликованию) и реализации законов⁸.

Сам процесс подготовки проекта  законодательного акта складывается из ряда стадий, среди которых можно выделить:

1. Создание концепции будущего  закона;

2.Анализ существующих  норм, регулирующих данные отношения  и изучение соответствующего  мирового опыта;

3. Непосредственная работа  над текстом проекта;

4. Экспертиза готового  законопроекта.

Особое внимание следует  уделить разработке концепции будущего закона - ее экономическому, социально-политическому  контексту. Содержание закона должно соответствовать объективным потребностям времени и экономическим условиям, учитывать национальный менталитет и особенности российского правоприменения.

Обсуждение, доработка и  согласование проекта - эта стадия, завершающая подготовительный этап. Суть процедуры - обсуждение проекта рабочей группой с привлечением специалистов-экспертов. Предложения и замечания, высказанные при обсуждении, обобщаются, и в соответствии с ними проект окончательно обрабатывается и редактируется.

Затем он поступает на рассмотрение того органа или комиссии, которой поручена подготовка проекта и внесение его на утверждение.

Подготовка проекта заканчивается  решением органа, его готовившего, о  направлении законопроекта на рассмотрение законотворческого органа. Если проект готовится в аппарате этого органа или комиссиями Государственной Думы, то эта стадия законотворчества заканчивается решением комиссии представить проект на рассмотрение Государственной Думы.

Факт внесения выработанного  проекта в законотворческий орган  имеет официальное юридическое значение. С этого момента прекращается первый этап процесса законотворчества - предварительное формирование государственной воли, и начинается новый этап - закрепление этой воли в нормах права.

Стадия официального внесения законопроекта в законотворческий орган сводится к направлению полностью готового проекта в законотворческий орган.

Зарегистрированный законопроект или законодательное предложение для предварительного рассмотрения и подготовки предложений о дальнейшей работе над ним, как правило, направляются в соответствующие комитеты Государственной Думы и одновременно в комитет по законодательству.

Следующая стадия - это внесение законопроекта в повестку дня  заседания законотворческого органа.

Обсуждение проекта закона на заседании законотворческого  органа дает возможность полно и  всесторонне ознакомиться с проектом, высказать по нему мнения и соображения, внести все необходимые изменения и улучшения и в результате сформировать наиболее целесообразный и оптимальный вариант законодательного акта. Обсуждение любого проекта начинается с доклада по нему. В качестве докладчика, как правило, выступает инициатор законопроекта. Рассмотрение проектов законов и законодательных предложений, предложенных Президентом, а также обращений Президента начинается с выступления официального представителя Президента с обоснованием необходимости их принятия.

Государственная Дума обсуждает основные положения законопроекта и высказывает предложения и замечания в форме поправок, рассматривает предложения об опубликовании при необходимости проекта для обсуждения.

Если вынесены альтернативные проекты по одному и тому же вопросу, Государственная Дума обсуждает их одновременно в ходе первого чтения и принимает решение о том, какой из проектов принять за основу при подготовке ко второму чтению.

При втором чтении по проекту  закона председатель головного по данному законопроекту комитета либо руководитель органа, дорабатывает проект. Обсуждение проводится постатейно, по разделам и в целом. Во время обсуждения, отдельные части или проект в целом, может быть возвращен на доработку. Каждая поправка обсуждается и голосуется отдельно.

Принятие официального решения  по проекту законодательного акта - это решающая стадия официального прохождения  проекта в законодательном органе. В результате ее осуществления проект превращается в правовой акт. Соответственно, предыдущие стадии этого этапа лишь создают предпосылки и условия для принятия окончательного правотворческого решения.

Конституция подробно регламентирует порядок принятия законов, разделяя процедуру принятия федеральных  и федеральных конституционных законов.

В соответствии с законом  Государственная Дума принимает  Федеральные законы. На голосование ставятся отдельно каждая статья, либо раздел, либо глава проекта закона. Затем на голосование ставятся все поступившие в письменном виде поправки.

После обсуждения всех статей, разделов и глав законопроект принимается в целом.

Особый порядок предусмотрен для принятия федеральных конституционных законов. Ввиду особой важности этих нормативных актов, Конституция предусматривает прохождение такого закона в обеих палатах парламента, и принятие их возможно при наличии трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от общего числа депутатов Государственной Думы.

Законы РФ подписываются  и обнародуются Президентом РФ в  течении 14 дней. Президент вправе вернуть до истечения указанного срока Федеральный закон для повторного рассмотрения. В этом случае закон подписывается Президентом в семидневный срок после его повторного принятия двумя третями голосов в обеих палатах парламента.

Процесс создания закона завершается  его опубликованием.

Опубликование есть установленный  законом способ доведения до всеобщего  сведения принятого законодательного акта, заключающийся, как правило, в  помещении полного и точного  его текста в общедоступном, официальном органе печати.

Поскольку опубликование  имеет осо6ое юридическое значение для вступления в силу и дальнейшего  применения законодательного акта, оно представляет собой важнейший политический акт и совершается в строго определенном порядке.

Опубликование законов осуществляется в соответствии с Указом Президента «О порядке опубликования и вступления в силу Федеральных законов»⁹.

Федеральные законы вступают в силу по истечении 10 дней со дня  их официального опубликования, либо в  иной срок, прямо установленный в  самом законе. На стадии опубликования  завершается процесс создания закона. Следует отметить, что законотворческий процесс - это не просто механизм создания нормативного акта, это творческий процесс, деятельность созидательная, а, следовательно, подчиненная определенным логическим правилам и принципам.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

¹ Сергевнин С.Л. Субъект Федерации: статус и законодательная деятельность. СПб., 1999. С. 135.

² Ковачев Д.А. Законодательный процесс в европейских социалистических государствах. М., 1966. С. 15 - 16.

³ Антонова Л.И. О стадиях правотворческого процесса в СССР // Правоведение. 1966. N 1. С. 4.

⁴ Законотворчество в Российской Федерации. М., 2000. С. 26.

⁵ Поленина С.В. Новое в системе законодательства РФ./Государство и право. 1994.- №I2. С.27.

⁶ Сергевнин С.Л. Указ. соч. С. 136.

⁷ Карпов Н.Н. Законодательный процесс в Российской Федерации. М., 2008. С. 6 - 7.

⁸ Ивлиев Г.П., Гаджимагомедов Г.А. Участие Правительства Российской Федерации в законодательной деятельности. М., 2008. С. 14 - 21.

⁹ Собрание актов Президента и Правительства P.Ф. I994.- №15 Ст.1173.