Законодательный процесс в Древних Афинах

Все слои населения отныне допускались к участию  в народном собрании и могли быть судьями; полномочия собрания были невелики, и все дела предварительно решались в других советах. Рядом с ареопагом был поставлен новый совет – булэ, куда определялось по 100 граждан от каждой филы (или Совет 400); именно булэ предварительно обсуждал вопросы, подлежащие вынесению на народное собрание. За ареопагом были оставлены надзор «за всем» и охрана законов.

Солон отменил большинство изданных до него законов, в частности законодательство Драконта (кроме уголовного), и издал целую серию правил, касавшихся суда, гражданских прав, брачно-семейной сферы и т.д., которые создали совершенно новый правовой порядок. Отныне все граждане могли обращаться в суд сами, выступать в защиту потерпевшего и преследовать преступника (это устраняло патриархальные права эвпатридов). Граждане Афин обязаны были во время междоусобия занимать твердую политическую позицию под угрозой отнятия прав.

Реформы, проведенные Солоном или приписанные ему позднее, окончательно сформировали целостный государственно-политический уклад. Родовая знать стала преобразовываться в политическую элиту, связанную всецело с государственными институтами.

После некоторых административных преобразований, правления тиранов из семьи Писистратидов (560-527 гг. до н.э.), в основном сохранивших государственные порядки Солона и продолживших его социальную политику в интересах широкой массы земледельцев-граждан, в Афинах установился стабильный и развитый государственный строй, основанный на широком представительном народовластии граждан.

Демократическое государство Древних Афин

К концу VI в. до н.э. в Афинском полисе сложилась завершенная государственная организация, построенная на прямом участии основной массы полноправных и свободных граждан в реализации государственной власти. Строй афинской демократии (V-IV вв. до н. э.) был наиболее своеобразным достижением традиции всей античной государственности, спустя тысячелетия продолжая привлекать к себе политическое внимание. Для самих Древних Афин это было время не только стабильного в целом государственного порядка, но и особого экономического и культурного расцвета, активной внешней политики, когда Афины стали практически центром Средиземноморского мира.

Становление демократической системы

Принципы будущей демократической организации были заложены во второй половине VI в. до н.э. и в целом не менялись до периода политического упадка Афин в конце IV в. до н.э. Однако общая система институтов власти и управления выработалась не единовременно, а стала итогом по меньшей мере двух этапов политических реформ.

Первый этап (508-462 гг. до н.э.) связан с реализацией политики, направленной на окончательное низвержение аристократического господства и традиций родового строя.  Начало ему положили реформы Клисфена, в 509 году до н.э. ставшего лидером земледельческого и ремесленного населения в политической борьбе.

В Афинах была создана новая территориальная организация, положенная в основу государственного строя. Все полноправное население (вне прежних фил и фратрий) было расписано на 100 демов (условных слобод). Каждый гражданин должен был приписан к такому дему; собственно с занесения в список и начиналось право гражданства. Дем обладал самоуправлением: на собрании избирали демарха, а также кандидатов в Совет полиса и в архонты. Демы были объединены в 10 фил (новых); каждая фила имела свой храм и своих выборных лидеров, пользовалась правами самоуправления (собрание филы, исполнительная комиссия, представители в общеполисном управлении). Помимо этого, вся Аттика была поделена на 3 тритии: Город, Берег, Внутренняя земля. Филы и демы были приписаны к тритиям произвольно, иногда даже из разных концов полиса. Тритии не имели существенного значения и влияли только на организацию пританов. Старые роды оказались разобщены на разные филы и демы, и сплочению знати и зависимости от них торгово-ремесленного населения был положен конец.

Произошло упрочение выборной власти. Совет полиса (булэ) был увеличен до 500 членов, по 50 от каждой новой филы; установлен и возраст для избрания в него. Булэ стал не только общеполитическим, но и исполнительным органом: он делился на 10 секций, каждая из который занималась срочными решениями в положенную ей десятую часть выборного года. В 501 году до н.э. булэ впервые принес присягу в том, что будет придерживаться в своей деятельности законов. Роль булэ несколько ограничивалась народным собранием, которое отныне должно собираться раз в десятую часть года для избрания магистратов, решения вопроса обороны, лишения прав гражданства. Однако все вопросы выносились на собрание лишь  с одобрения Совета полиса. К этому же времени относится появлении коллегии 10 стратегов (по одному от филы), которым вручалась военная и исполнительная власть, ранее принадлежавшая архонтам.

Сформировался новый политический статус гражданина. Права афинского гражданина стали неразрывны с особыми правилами на получение земли: в 506 году до н.э. упрочена была система клерухий (первая клерухия устроена в 570-560 гг. до н.э.), когда по решению народного собрания семьям выделяли землю в новозавоеванных областях, главным образом в Малой Азии. Граждане получили право изгнать любого из своего числа, чья деятельность будет оценена опасной для блага полиса: в 506 году до н.э. введена практика остракизма, особого голосования об изгнании того, чья деятельность вызывала осуждение большинства. С 501 года до н.э. утвердился новый порядок обязательной военной службы граждан безотносительно к их имущественному цензу.

Второй этап (462-412 гг. до н.э.) знаменовался дальнейшим продвижением народовластия (после попыток олигархии в 496 году до н.э. в связи с нашествием персов взять власть в свои руки), созданием правовых начал деятельности новых институтов на основе разграничения полномочий; конкретные преобразования были главным образом плодом реформ лидеров афинского демоса Перикла и Эфиальта, видных ораторов и военачальников.

Произошла демократизация органов власти и управления. Последний оплот аристократии, практически сокрушен был ареопаг как орган власти; ему сохранены были только управление и суд по религиозным делам. С 457 года до н.э. должности архонтов были открыты впредь и для низшего цензового слоя – зевгитов. Чтобы предоставить реальную возможность небогатым гражданам участвовать в деятельности властных и судебных институтов, была установлена плата за исполнение гражданских обязанностей (членам гелиэи – по 3, членам Совета – по 5 оболов, архонтам – по 4 обола в день, пританам – по 1 драхме в день).

Народовластие конструировалось в правовом отношении. Между органами непосредственной и выборной демократии произошло перераспределение полномочий, причем общее собрание граждан стало рассматриваться как более важный политический институт. Собрание-экклезия закрепило за собой главным образом законодательные полномочия, булэ и магистраты – исполнительные. И собрание, и булэ, и должностные лица практически не имели теперь судебной власти, она осуществлялась специальными институтами. Незыблемость сложившегося строя стала предметом охраны закона: каждый впредь получал право возбудить иск о незаконной деятельности против того, кто желал как-то переменить конституцию Афин.

Органы прямого народовластия

Важнейшим и отличительным принципом афинской демократии в целом была организация органов власти на основе прямого народоправства, в котором участвовали безусловно все граждане.  Главные полномочия были сосредоточены в органах непосредственной демократии – народном собрании и Совете-булэ.

Совет полиса – булэ играл основную роль в Афинском государстве. Его составляли 500 граждан, выделяемых на год по 50 от каждой филы. Поскольку деятельность булэ была постоянной, а плата за работу в нем небольшой, кандидатов не хватало. Для них были введены гражданские привилегии: освобождение от военной службы и судебный иммунитет. По окончании срока деятельности булэвты давали отчет народному собранию о своей персональной работе (но сам совет не был ответствен перед народным собранием).

В полномочия булэ прежде всего входила вся собственно правительственная деятельность: сношения с должностными лицами, послами, выдача приказов военачальникам, постановления об арестах, выдвижение обвинений против стратегов и магистратов; совет был как бы «стражем республики». Реально булэ был осью и  законодательной, и исполнительной власти Афин. Он готовил декреты и другие законодательные акты, предлагаемые или поступившие для народного собрания (и без совета собрание не могло даже обсуждать новый закон), контролировал полномочия и деятельность магистратов, представлял Афинское государство в международных союзах. В исключительных случаях булэ мог брать всю полноту власти в государстве в свои руки.

Булэ осуществлял контроль за финансами государства, в том числе контролировал исчисление гражданского ценза. В булэ устанавливался список кандидатов для назначения в магистраты. Тем самым ему принадлежало решающее слово и в вопросе организации исполнительной власти. Наконец, булэ мог выносить и отдельные судебные постановления в случае нарушений установленного строя (до 501 года до н.э. с наказанием в виде смертной казни, а после – только штрафов).

Для лучшей организации своей работы булэ подразделялся на части – коллегии пританов по 50 членов совета (обязательно с пропорциональным представительством от фил). Пританы осуществляли полномочия совета в назначенную им десятую часть года, сменяя друг друга по жребию. Помимо этого, булэ образовал постоянные комиссии для контроля за деятельностью должностных лиц и реализации важнейших государственных дел: комиссию по контролю за доходами в собрании, комиссию арсеналов, по религиозным церемониям, по контролю за актами должностных лиц, комиссию по контролю государственных счетов.

Булэ был важнейшим устоем всеобщей афинской демократии: как только в тот или другой исторический момент стремления к олигархии или узурпации брали верх, полномочия и роль совета сразу же сокращались.

Народное собрание – экклезия было институтом важных государственно-политических решений. По традиции и по закону, в собрании могли принимать участие все полноправные граждане полиса, приписанные к дему (в V-IV вв. до н.э. таких насчитывалось 40-50 тыс.), старше 20 лет (после отбытия обязательной воинской службы). Реально, однако, для собрания установились две численные квоты: 1) большая – в 6 тыс. граждан, когда принимались наиболее ответственные решения; 2) малая – в 1/10 от цензового списка, когда принимались обычные решения собрания. В основном в экклезии участвовал афинский демос -–ремесленники и торговцы, в меньшей степени – земледельцы Аттики.

Собрание было если не постоянным, то регулярно действующим институтом власти: созывали его 10 раз в год (в начале V в. до н.э.), а с конца V в. до н.э. – не менее 40 раз. Не все собрания считались равнозначными, в том числе не любые решения можно было принимать на любом из собраний. Первые десять собраний года были главными, где решались вопросы организации власти и законодательства на будущий срок; например, только в 6-ом собрании можно ставить на решение вопрос об остракизме в отношении гражданина. Специальные собрания посвящались религиозным, административным, международным делам. Извещение о «повестке дня» должно было быть обнародовано не менее чем за 4 дня до созыва. По усмотрению булэ или магистратов могли быть и чрезвычайные собрания для решения военных дел. После реформ Перикла за участие в собраниях гражданам также полагалось вознаграждение (выгодное, естественно, только для малоимущей и бездельной части граждан). Созывались собрания на рыночной площади – агоре, позднее – на Фниксе (особом холме).

Собрание обладало обширными политическими, но не неограниченными полномочиями. Только в экклезии принимались решения о войне и мире, союзах, назначении представителей и послов, объявлении мобилизации и о числе призываемых ежегодно на воинскую службу. Здесь принимались финансовые законы, таможенные правила, осуществлялся общий финансовый контроль. Экклезия утверждала должностных лиц полиса, а 10 раз в году заслушивала из отчеты о своей деятельности, выражая доверие или недоверие им.

Номинально экклезия обладала высшей законодательной властью, но реально эти полномочия были существенно ограничены. Во-первых, по процедуре: проекты законов представлялись в собрание только из булэ, и даже если гражданин вносил произвольное предположение о законе (формально такое право было), проект следовало вначале обсудить в совете. Во-вторых, по содержанию: законы считались постоянными, и, для того чтобы отменить или изменить прежний закон, требовалась целая совокупность религиозных и политических обрядов (adeia). Собрание не обладало судебными полномочиями, оно могло только подвергнуть моральному осуждению. Правда, с 403 года до н.э. вошла в практику особая процедура – ейсангелия, когда обвиненный в покушении на безопасность государства мог быть тут же и осужден при любом количестве присутствующих граждан.

Присутствие квалифицированного большинства в 6 тыс. граждан требовалось для решения трех вопросов: об остракизме, санкции на перемену законов и о передаче прав полиса новому магистрату. Собрание не связывало себя единым решением: могли быть и повторные голосования по тому же вопросу, отмена предыдущего голосования. Подача голосов осуществлялась поднятием рук, и только в особо важных случаях – баллотированием камешками (при остракизме – черепками-остраками).

Председательствовали на собрании пританы, они же и созывали его. В IV в. до н.э. председательствовать стали члены совета, не находящиеся в данный момент при исполнении обязанностей пританов. Несколько смягчились требования к принятию новых законов: обвинение в незаконности должно быть обосновано в судебном порядке, для предварительного решения вопроса о почине закона организовывалась коллегия номофетов (из членов гелиэи).

Должностные лица

Еще одним принципом афинской демократии была жесткая подчиненность должностных лиц полиса органам народовластия. Все должностные лица (магистраты) не обладали собственной, хотя бы на основе законов, властью: из полномочия всецело определялись решениями народного собрания и могли быть либо расширены, либо еще более ограничены против традиции. Магистраты обязывались исполнять решения совета или собрания, имея только собственную сферу деятельности. В образовании магистратур обеспечивалось чуть ли не математически выдержанное равенство демов и фил; органы территориального самоуправления сохраняли свой контроль за их деятельностью. Наконец, все магистратуры были срочными – не более чем на один год, и переизбрания запрещались. Еще одной чертой афинской исполнительной власти была жесткая коллегиальность магистратов: почти каждый из должностных лиц любого уровня имел до 10 равноправных ему коллег.