Законодательная деятельность в современной России: необходимость совершенствования

Законодательная деятельность в современной России: необходимость  совершенствования

Законодательный процесс  – это установленная процедура  оформления, воплощения в закон соответствующих  социальных, политических, экономических  и иных интересов. Прохождение законопроекта в представительном органе является содержанием законодательного процесса.

В ст. 94 Конституции РФ указывается, что представительный орган Российской Федерации - Федеральное Собрание. Тем  самым устанавливается, что формой государства является представительная, то есть опосредованная выборами, парламентская демократия, в условиях которой формирование политической воли народа возлагается на народное представительство, самостоятельно принимающее наиболее ответственные решения. Законодательная деятельность российского парламента достаточно детально регламентирована нормами права.

В настоящее время темпы законодательной  деятельности парламента Российской Федерации  настолько интенсивны, что ряд  ученых говорит о «своеобразном  правотворческом буме в России» [1]. Законодательная деятельность на уровне федерации имеет результатом акты, обладающие "верховенством на всей территории Российской Федерации" (ч. 2 ст. 4 Конституции РФ), и поэтому именно здесь наиболее ясно проявляется реальная демократичность государства. Но можно ли количество законов считать показателем эффективности законотворчества?

Эффективность законодательной деятельности следует оценивать в первую очередь  по обеспечению соответствия законодательного регулирования общественным интересам. Существуют следующие критерии оценки:

1. Качество законодательного регулирования общественных отношений действующим законодательством (сформированным в результате законодательной работы существующих органов государственной власти за счет как принятия новых законов, так и сохранения в силе ранее действовавших).
2. Своевременность конкретных изменений и дополнений законодательства, а также сведение к минимуму необходимых усилий граждан и организаций на приспособление к новому порядку и самих органов и учреждений государственной власти – на его обеспечение.
3. Согласованность законодательного регулирования с иными действиями государственной власти, подкрепленность всех действующих норм и предписаний законодательства соответствующими действиями государственных органов и учреждений.

К сожалению, в настоящее  время в нашей стране при оценке результатов и хода законодательной  деятельности на федеральном уровне весьма серьезные недостатки выявляются по всем вышеназванным критериям.

Субъекты права законодательной  инициативы разрабатывают и вносят в Государственную Думу проекты далеко не всех объективно необходимых законов. По оценке большинства экспертов, преобладающая часть вносимых законопроектов носит частный характер и отличается низким качеством. Существующая организация законодательной деятельности приводит к тому, что федеральное законодательство нередко отличается неполнотой и в тоже время избыточностью, нестабильностью, многочисленными противоречиями и несогласованностями, дублированием нормативного материала в форме, которая значительно затрудняет его применение, как представляется, свидетельствуют не только об уровне квалификации участников законодательного процесса, но и о степени уважения представителями власти граждан своего государства [2].

В принципе большая часть вышеназванных проблем характерна не только для нашей страны; в той или иной мере наличие подобных недостатков законодательной работы в своих странах отмечает большинство европейских политиков и экспертов. Но сегодняшняя российская ситуация отличается значительно большей масштабностью и практическим отсутствием положительной динамики, а также наличием положительных обратных связей между факторами эффективности законодательной деятельности, приводящих к усилению существующих негативных моментов. Случаи введения в действие законов частного характера, актов, не обеспеченных ресурсами, не содержащих процедур и механизмов реализации предписаний, внешне и внутренне противоречивых, не только осложняют дальнейшую законопроектную и законодательную работу, но и способствуют невыполнению законов, снижению правовой культуры и граждан, и власти. Это в свою очередь приводит к снижению требовательности к результатам своей работы и субъектов права законодательной инициативы, и обеих палат парламента.

Так как законодательная деятельность (как и любая другая) осуществляется людьми, основные причины ее эффективности связаны с поведением участников этой работы. В этом вопросе с точки зрения качества формируемого законодательства можно выделить две принципиально разные составляющие - возможности субъектов но выполнению своих функций на требуемом уровне и их желание выполнять свои задачи качественно (затрачивая при этом дополнительные усилия). В первом случае для изменения ситуации необходимо оказание участникам рассматриваемой работы соответствующей помощи или создания требуемых условий работы. Во втором - целесообразно изменение поведения участников законодательного процесса за счет установления и соблюдения стабильных правил, делающих более выгодными (или единственно результативными) их усилия по обеспечению качества отдельных законопроектов и их совокупности. Для реального изменения ситуации необходимо сочетание обеспечения (поддержки) различных видов законодательной деятельности с одновременным побуждением лиц, принимающих решения, к максимальному использованию имеющихся (в том числе и вновь созданных) возможностей, в ином случае предоставленная помощь может остаться неиспользованной.

К сожалению, в настоящее время  в нашей стране при оценке результатов  и хода законодательной деятельности на федеральном уровне выявляются весьма серьезные недостатки. Причем проблемы, касающиеся качества действующего законодательства, связаны с состоянием всех этапов законодательной работы.

Существующая  организация законодательной деятельности приводит к тому, что федеральное законодательство нередко отличается неполнотой и в то же время избыточностью, нестабильностью, многочисленными противоречиями и несогласованностями, дублированием нормативного материала.

Некоторые ученые [4] считают, что определенного повышения качества отдельных законов Российской Федерации и их совокупности можно добиться за счет изменения регламентации и надлежащего обеспечения законодательной деятельности, о чем свидетельствует ряд факторов, влияющих на эффективность федерального законотворческого процесса.

Во-первых, в рамках организации взаимодействия органов и должностных лиц  государственной власти можно практически  полностью решить задачу создания необходимых условий для полноценного ведения законодательной работы. В первую очередь это относится к обеспечению участников законодательного процесса информацией, необходимой для подготовки и рассмотрения законопроектов, выделения достаточного времени на оценку возможных вариантов, выработку и принятие решений. Это можно сделать за счет расширения перечня документов со стороны инициатора внесения законопроекта в Государственную Думу, а также материалов, представляемых депутатам Государственной Думы и иным участникам законодательного процесса перед рассмотрением законопроекта на пленарном заседании. Можно также во всех случаях установить минимально необходимые сроки, достаточные для взвешенной выработки мнения по законопроектам, предложений по ним и поправок к ним. В рамках обеспечения деятельности субъектов права законодательной инициативы и палат парламента можно решить и вопросы совершенствования экспертной и аналитической поддержки их работы. Это достижимо за счет формализации экспертизы, разведения постановки задач экспертизы и ее непосредственного выполнения, обеспечения экспертам реальных возможностей качественно выполнить свою работу (предоставления им необходимой информации и времени на подготовку заключения), закрепления прав экспертов их ответственности за результаты своей работы.

Одной из существенных проблем в настоящее время является относительно низкая активность Правительства в разработке законопроектов и внесении их на рассмотрение парламента (при том, что количество нормативных правовых актов Президента РФ и федеральных органов исполнительной власти постоянно возрастает). Исходя из конституционного принципа разделения властей, целесообразно коренным образом изменить поведение исполнительной ветви власти в нормативно-правовом регулировании - вместо самостоятельных действий в этой области обеспечить с их стороны активную разработку законопроектов и участие в их рассмотрении парламентом, а также принятие строго подзаконных нормативных правовых актов (прямо предусмотренных законами, соответствующих законам и обеспечивающих их реализацию) [3].  Этого можно добиться за счет того, что одновременно:

исключить или существенно ограничить возможности «внезаконного» (инициативного) нормотворчества органов исполнительной власти, а именно: четко определив возможности принятия ими нормативных правовых актов – «в случае и в пределах, установленных законом»;

обеспечить исполнительной власти возможность активного участия  в законодательном процессе, сформировав  законодательную процедуру, предусматривающую запрос и учет ее мнения и исключающую (или существенно снижающую) возможность игнорирования инициатив Правительства РФ и его мнения по иным законопроектам;

сформировать эффективный механизм судебного контроля соответствия всех нормативных правовых актов в Российской Федерации федеральным законам.

Во-вторых, совершенно очевидно, что  необходим более унифицированный  подход к процедуре реализации права  законодательной инициативы. В этой связи было бы целесообразно внедрить в практику единообразные правила, последовательно регламентирующие порядок осуществления права законодательной инициативы. Такие правила, по-видимому, должны представлять собой типовой образец определенных предписаний, рекомендуемых субъектам законодательной инициативы для использования.

В-третьих, серьезным является и  вопрос об обязательности рассмотрения Государственной Думой всех внесённых  на её рассмотрение законопроектов. Собственно проблема связана с тем, что количество вносимых законопроектов стабильно  превышает возможности палаты по качественному  их рассмотрению; а также с неорганизованностью, даже хаотичностью потока инициатив. В самой Государственной Думе ситуация усугубляется значительной неравномерностью распределения нагрузки между комитетами. Если реально вводить правило рассмотрения всех внесенных законопроектов Государственной Думой нагрузка на отдельные ее комитеты и на пленарное заседание достигнет критического уровня.  Кроме того, значительная часть вносимых законопроектов носит достаточно узкий, "точечный* характер, многие отличаются крайне низким юридико-техническим качеством, и загружать парламент работой над предложениями по таким актам вряд ли целесообразно [5].

Принять корректное решение по каждому внесенному законопроекту и выделить силы и  время на работу с потенциальными законами можно, введя систему отбора законопроектов решением Государственной Думы.

В-четвертых, огромное значение имеет компетентность депутатов для их эффективной работы и деятельности Федерального Собрания РФ в целом. И, тем не менее, до настоящего времени допускается отождествление понятий «компетентность» и «профессионализм», хотя последнее является лишь составной частью первого, а именно: компетентность депутатов слагается из их общей и специальной подготовленности; общая подготовленность включает в себя образование, культурный уровень, жизненный опыт, гражданскую смелость, чувство нового и т. д.;  специальная подготовленность слагается в свою очередь из глубокого знания правового статуса, основных прав и форм организации и деятельности парламента; необходимого знания депутатами своих прав и обязанностей, форм своей деятельности; уровня политической и парламентской культуры. Важным в этом списке является умение делать законы. Кроме того, депутаты обязаны основательно знать государственное (конституционное) право России и зарубежных стран, опыт работы зарубежных парламентов. За сотни лет многие вопросы организации и деятельности этих парламентов проработаны и испытаны на практике. Нашим парламентариям остается разумно данный опыт использовать. Без определенных знаний и умений едва ли можно рассчитывать на эффективность деятельности парламента и его членов. Федеральное Собрание РФ осуществляет руководство страной, прежде всего, посредством принятия законов. Поэтому уровень руководства страной предопределяется качеством принимаемых законов, которое в свою очередь непосредственно зависит от компетентности депутатов, и именно профессионализм парламентария позволит формировать качественную и действенную систему законодательства.

В-пятых, серьезной объективной причиной законодательных ошибок является очевидный недостаток финансово-экономических ресурсов, изыскать которые и подвести под законы весьма проблематично [6].

Отсюда  плавно вытекает еще одна проблема законодательной деятельности российского парламента  - лоббизм. С точки зрения теории права лоббирование – это естественное явление в правотворчестве, защита интересов социальных слоев, отдельных экономических крупных организаций и даже конкретных лиц. Право выражает и защищает эти интересы, прежде всего в отношениях собственности, власти [7]. Сущность данного явления заключается в финансировании и оказании различных услуг со стороны финансово-промышленных групп конкретным представителям органов государственной власти и управления, отстаивающим интересы данных структур путем принятия определенных нормативных правовых актов, политических, административных и иных решений [8].

Некоторые авторы [9] высказывают мнение о необходимости законодательного регулирования лоббистской деятельности в России (в некоторых зарубежных странах (США, Канада, Австралия) такая практика имеется). Однако, не считаем такую позицию обоснованной. Легализация лоббизма еще более усугубит отчуждение власти от общества, большинству его членов будет навязываться решения, фактически принятые той или иной корпоративной группой. В таких условиях о выражении и отстаивании интересов населения, социально ориентированном политическом курсе вести речь представляется затруднительным.

Но принципиально  эффективность законодательного процесса может измениться только тогда, когда сформируются и реально заработают институты гражданского общества. Только гражданское общество является той силой, которая может заставить власть помнить о своей ответственности перед гражданами и в периоды между выборами (а во время избирательных кампаний - помочь принять взвешенные решения). В нашей стране оно находится в стадии становления. Важно, что развитие гражданского общества во многом зависит от эффективности и корректности действий органов государственной власти. Все изменения организации законодательной деятельности, направленные на повышение качества ее результата, работают, в конечном счете, и на формирование гражданского общества. Но наиболее близко с его становлением связана открытость законодательного процесса - высвечивание, проявление позиций политических объединений по всем вопросам регулирования общественных отношений.

От парламента в значительной (если не в решающей) мере зависит сущность закрепляемых в законах интересов, именно поэтому по своей сути (по способам формирования, внутреннему устройству, формам и методам организации и деятельности, по характеру взаимоотношений с другими ветвями власти и населением) законодательная ветвь власти должна отвечать требованиям истинно представительного органа государственной власти, наиболее точно выражать суверенитет (полновластие) народа(нации), права и свободы человека и гражданина, единство и многообразие специфических интересов различных групп и людей, воплощая это в согласованных и эффективных законодательных решениях.