Возникновение и развитие полицейских органов дореволюционной России

Однако, начало ХVII века с его политическими коллизиями, приводит к росту внимания к политическому сыску. Свидетельством тому является выделение правительством дел, связанных с политическими преступлениями в особо важную группу, для обозначения которой стало применяться специальное выражение - «слово и дело государево». При этом правительство требовало от воевод, чтобы они вели следствие по данным делам быстро, тщательно и в обстановке секретности. За проведением политического сыска устанавливался постоянный контроль со стороны царя и высших органов государственной власти. Приказные судьи, в свою очередь, постоянно докладывали о ходе следствия Боярской думе и царю. Иногда Дума и царь сами вели допросы и выносили приговоры.

Соборное Уложение 1649 г. выделяет политические преступления в особую группу, что подчеркивает их особую опасность. Даже недонесение каралось смертной казнью. Вместе с тем, в этот период начинают создаваться специальные органы политического сыска. К коим следует отнести Приказ тайных дел (Тайный приказ - 1650-1676 г.). Особенность Тайного приказа в его многофункциональности, т.е. наряду с политическим сыском приказ выполнял различные административные, хозяйственные функции. Он сыграл известную роль в истории развития органов политического сыска, так как часть дел по политическим преступлениям концентрировалась и расследовалась в Тайном приказе как о своеобразном органе надзора, пользовавшемся правом пересмотра и нового решения дел. Состояли комиссии обычно из близких государю людей - боярина, окольничего или стольника, дьяка.

2.2 Российская  полиция XVIII-начала XX вв.

ХVIII век - это период формирования в Российской Империи новой государственности. Главным инструментом, рычагом преобразований явилось государство, аппарат которого был значительно изменен и усовершенствован. Начало преобразований, формирования новой государственной идеологии связано с именем Петра I. Поставив целью, создание нового государства, граждане которого должны были жить в соответствии с «разумными» законами, инструкциями и регламентами, охватывающими все стороны общественной и личной жизни, Петр I не мог не реорганизовать и правоохранительную систему. Стали создаваться специализированные с относительно определенным кругом задач и компетенций государственные органы по охране общественного порядка и борьбе с преступностью. Для их обозначения был введен термин «полиция», происходивший от древнегреческого управление государством и применяемый с ХVII века в западноевропейских странах к государственным органам охраны правопорядка и борьбы с преступностью.

С 1701 года, после управления Стрелецкого приказа, функции организации охраны общественного порядка и борьбы с преступностью находились в ведении Земского и Разбойного приказа.

В 1715 году была образована Главная полицмейстерская канцелярия как орган управления полицией, которую по существу еще только предстояло создать. При канцелярии для исполнения полицейских обязанностей состояли солдаты и унтер-офицеры. С учреждением 25 мая 1718 года должности Санкт-Петербургского Генерал-полицмейстера с подчинением ему Главной полицмейстерской канцелярии процесс формирования полицейских органов значительно активизировался. Программным документом и правовой базой деятельности вновь созданных органов стали написанные при участии самого Петра «Пункты данные Санкт-Петербургскому Генерал-полицмейстеру». Существо программы сводилось к трем группам обязанностей полиции:

1. обязанности по надзору  за благоустройством и санитарией;

2. обязанности по охране  общественного порядка и борьбе  с преступностью;

3. обязанности по обеспечению  пожарной безопасности.

Правительствующий Сенат обязывался оказывать всяческое содействие Генерал-полицмейстеру. Вводятся полицейские чины, для которых в 1719 году была введена специальная форма - кафтаны и короткие штаны василькового цвета и зеленые камзолы, получали наравне с военнослужащими. В 1720 году в Санкт-Петербургской полиции было 10 офицеров, 20 унтер-офицеров и 160 солдат при постоянном населении около 60 тыс. человек плюс столько же «приезжих». С изданием в 1721 году Полицейская повинность следствие скудности финансовых и людских средств, уходивших на армию и растущий чиновничий аппарат. Поэтому, безвозмездная повинность не вызывала особого энтузиазма и служебного рвения, что непосредственным образом сказывалась на эффективности их деятельности. Горожане предпочитали проводить время не на службе, а дома. Кроме обеспечения правопорядка в столице Генерал-полицмейстер отвечал за соблюдение ритуала введенных Петром праздников. С ведением паспортной системы, контроль за ее соблюдением стал еще одной функцией полиции. Вслед за столицей органы регулярной полиции стали создаваться в других городах. 19 января 1722 г. - в Москве учреждается должность обер-полицмейстера, с направлением ему подробной инструкции по организации деятельности. Правовой основой строительства регулярных полицейских органов в стране стал законодательный акт «Об учреждении полиции в городах» от 23 апреля 1733 г. Полицейские органы в периферийных городах получили название полицмейстерских контор и находились в подчинении Главной полицмейстерской канцелярии и возглавлявшего ее генерал-полицмейстера, который был подведомственен непосредственно кабинету министров.

Приемники Петра не уделяли должного внимания развитию полицейской системы, повышению ее эффективности. В связи с этим назревает проблема укрепления полицейских органов. В сельской местности в течение продолжительного времени специального аппарата не существовало, что сказывалось на надежности обеспечения гарантий безопасности. Поэтому проводится реорганизация полицейского аппарата, расширяется его сеть. В 1775 году создается уездная полиция в виде Нижнего земского суда, представлявшего собой уездное полицейское управление. При нем имелась канцелярия, состоявшая из двух столов: исполнительного и следственного. Возглавляя суд - избираемый дворянством на 3 года - капитан-исправник (земский исправник). При нем находились несколько заседателей из числа дворян (В 30-е гг. XIX в. - в состав судов стали избираться по 2 заседателя от государственных крестьян). Рост отдельных видов преступлений приводил к появлению специализированных институтов, нацеленных на борьбу с ними.

Так принявшее в конце ХVII и ХVIII веках массовое явление бегство крестьян от помещиков и связанные с ним общеуголовные преступления, привело к созданию института сыщиков (сысчиков). В 1762 году институт сыщиков был упразднен. Их обязанности передавались в ведомство губернских провинциальных канцелярий, т.е. местные полицейские органы. Очередным этапом реформирования стал изданный в 1782 году «Устав благочиния», который вносил ряд изменений в организацию полиции. В городах создавались управы благочиния, возглавляемые: в столицах - обер-полицмейстерами; в губернских городах - полицмейстерами; в остальных городах - городничими. В состав управы входили: 2 пристава, назначавшиеся в столицах Сенатом, в остальных городах - губернскими правлениями и двух райманов, выбиравшихся из купцов городским собранием. К главным задачам полиции были отнесены:

- осуществлять охрану правопорядка и общественного порядка;

- защита интересов Российской империи и монарха;

- сохранять во всем «благочиние и добронравие».

Полиция проводила предварительное расследование и судила за мелкие кражи и мошенничество (не более 20 р.). В ведении полиции находились и пожарные команды. Управы благочиния можно определить как судебно-полицейские органы. К их функциям относились следующие:

- раскрытие и предупреждение преступлений;

- содержание под стражей подозреваемых в совершении преступления;

- изыскание доказательственной базы.

Полицейские части также занимались дознанием по уголовным преступлениям. Частный пристав был обязан в случае совершения преступления выяснить все обстоятельства, связанные с ним.

Расширяются права и обязанности полиции по обеспечению порядка в общественных местах, «Общее учреждение губернское» (1775 г.), «Устав благочиния» (1782 г.) подробно регламентировали действия должностных, ему направленных на выполнение этой задачи. Кроме того «Устав благочиния» предусматривал деятельность полиции по контролю за «обществами товарищества и братства». Деятельность полиции по контролю за общественными организациями выразилась, с образованием МВД, в регистрации им всех подобных организаций и в случае расхождения с интересами государства - их закрытие. С появлением в 1783 г. Указа «О вольных типографиях», полицейские чиновники наделялись правами цензуры выходящих книг и журналов. Следует отметить, что при создании уездной сельской полиции и реорганизации в 1782 г. городской полиции, не был создан специализированный орган управления общей полиции на уровне губернии.

Важное значение придавалось укреплению авторитета полиции (право наказывать выражавших «непочтение к ней и ее служащим»), предупреждение разрастание коррупции. ХVIII век завершался для полиции новой реорганизацией, проведенной Павлом 1. В 1796 году при новом разделении Империи на губернии и утверждении штатов для них, должности городничего (для городов, где не было военных комендантов) и земского исправника были сохранены. Коменданты, не имевшие в своем подчинении воинских команд, переименовались в городничих и поступали в распоряжение гражданских властей, т.е. губернаторов. Таким образом, происходило дальнейшее разделение видов городской полиции по составу и управлению.

В 1799 году во все губернские города назначаются полицмейстеры соответствующим штатом полицейских служителей. Кроме полицмейстера и двух его помощников, назначаемых губернатором, город был обязан содержать избираемых частных приставов и квартальных надзирателей (в зависимости от Финансовых возможностей). Должность квартальных поручиков упразднилась. Во главе уездной полиции оставался городничий. Введение должности полицмейстера с соответствующим штатом ликвидировало Управу благочиния, сокращая тем самым число судебных инстанций, аппарат городского самоуправления, усиливал полицию города.

Уставы столичного города Санкт-Петербурга и Москвы. Непосредственным руководителем полиции являлся обер-полицмейстер, подчинявшийся военному губернатору. Город в полицейском отношении разделялся надвое (с назначением в каждой половине - полицмейстера), затем на «части (во главе с частным инспектором) и кварталы (в которых имелся унтер-частный инспектор и подчиненные ему два квартальных комиссара, каждый отвечал за свою половину квартала). Обер-полицмейстеры и полицмейстеры назначались императором. Наряду с этим, создавались специальные военизированные полицейские команды (численность - 25 конных и 25 пеших солдат и унтер-офицеров), подчинявшиеся непосредственно частному инспектору. Идея перенести новую организацию полиции на остальные города России не удавалось по причине убийства, вследствие заговора, Павла 1. Упущения в деятельности III отделения (его противодействие политическому террору в лице «Народной воли» оказалось несостоятельным) предопределили серьезные изменения центрального аппарата министерства внутренних дел. Император Александр II, обеспокоенный безопасностью собственной персоны и порядком управления государством, 12 февраля 1880 года утверждает в Санкт-Петербурге Верховную Распорядительную Комиссию по охранению государственного порядка и общественного спокойствия. За время своей работы комиссии удалось убедить царя в возможности возвращения к прежнему порядку управления, но с одной особенностью: функции и компетенция министерства внутренних дел должны были быть существенно расширены. В августе 1880 года дела III отделения передаются образованному в составе МВД Департаменту Государственной Полиции (в 1883 году переименован в Департамент полиции), а само отделение упраздняется. Одновременно на министра возлагается заведование Корпусом Жандармов, а Верховная комиссия закрывается.

Реформа 1880 года превратила МВД в главенствующее звено госаппарата, в роли которого оно пребывало практически до падения самодержавия. Министр внутренних дел превратился в ключевую правительственную фигуру с уникальной компетенцией (помимо управления большей частью экономики первенство министра подтверждалось сосредоточием в его руках значительной власти). Лидерство министра нашло юридическое закрепление в сложившейся позже практике наделения его по совместительству полномочиями Председателя Совета Министров. Принятое после убийства Александра II Положение «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» позволяло ему в случае необходимости объявлять территории Империи состоящими в положении «усиленной охраны» (до 1 года), а с согласия комитета министров - в положении «чрезвычайной охраны» (до 6 месяцев). При введении положения «чрезвычайной охраны» к указанным мерам добавлялись: право непосредственного (минуя военное командование) отдания приказов воинским частям, создания внештатных военно-полицейских команд, наложения ареста на движимое и на недвижимое имущество и доходы от них; тюремного заключения на срок до 3 месяцев, закрытия учебных заведений и средств массовой информации.

Положение расширяло и полномочия полицейских органов. Местные начальники полиции, а также начальники жандармских управлений и их помощники могли производить предварительное задержание подозрительных лиц на срок до 14 дней, производить в любое время обыски во всех без исключения помещениях, накладывать аресты на всякого рода имущество. Вследствие огромной нагрузки министра по руководству подчиненными учреждениями функции управления полицией безопасности исполнял его заместитель - товарищ министра, заведующий полицией и командир отдельного корпуса жандармов. Он осуществлял непосредственное руководство Департаментом полиции. Включавший Директора, Вице-Директоров, чиновников для особых поручений, секретаря, делопроизводителей, старших и младших их помощников, казначея с помощником, начальника архива, Департамент, в соответствии со Сводом Законов Российской Империи, решал задачи борьбы с преступностью и поддержания правопорядка, обеспечения приграничных сообщений, демаркации государственной границы, заботы о сиротах, надзора за правилами торговли, регистрации организаций и обществ, контроля за соблюдением паспортного режима.

Организационно Департамент Полиции состоял из семи делопроизводств, двух отделов и агентурной части. Распорядительное делопроизводство вело кадровую работу. Законодательное - ведало строительством полицейских органов по всей территории страны, предупреждением антиобщественного поведения обывателей (пьянства, нищенства, «разврата»). Третье - занималось негласным сбором информации о гражданах, желающих поступить на государственную службу, а также о ведущих активную общественную деятельность. Кроме того, на него возлагался контроль за розыском преступников. Четвертое - контролировало проведение дознаний по делам о государственных преступлениях. Пятое - наблюдало за исполнением решений, принятых в отношении государственных преступников. Шестое - наблюдало за производством и хранением взрывчатых веществ, контролировало соблюдение законов о винной монополии и евреях, регулировало отношения между предпринимателями и рабочими. Седьмое - руководило деятельностью сыскных отделений.

Особый отдел (организован в 1898 году) обобщал результаты перлюстрации писем, а также вел агентурную работу за пределами Империи. С образованием в России политических партий его подразделяют на два самостоятельных подразделения: первый отдел (сбор сведений о деятельности партий) и второй отдел (сбор сведений, касающихся общественных организаций). Местные полицейские органы во второй половине XIX века также реформируются. В декабре 1862 года уездная и городская полиция объединяются в одну структуру - уездное полицейское управление («Временные правила об устройстве полиции»). Глава полиции - уездный исправник - теперь назначался министром, а не избирался, как ранее. Уезды подразделялись на станы, возглавляемые становыми приставами. Города контролировались городскими и участковыми приставами, а также полицейскими надзирателями. Институт сотских и десятских преобразования не затронули. Однако объединение не коснулось столиц и крупных городов, в которых городская полиция сохранялась. Полицейские учреждения облагались двойным контролем: «по вертикали» - со стороны Департамента полиции и «по горизонтали» - со стороны губернатора и губернского правления,