Суверенитет. Личное и территориальное верховенство политических союзов

4. Суверенитет. Личное и территориальное верховенство политических союзов.

Изложенные черты властных отношений дают нам ключ для понимания специфических особенностей власти в союзах политического характера. Политический союз есть такое властное общение, которое обладает характером всеобщим и универсальным. Политическая властные преследует какую-либо определенную, строго специальную цель,—как дирижер в оркестре,—она ставит весьма различные цели, стремясь охватить весь уклад человеческой жизни. «Цели гражданских союзов»,—как правильно замечает Б. Н. Чичерин,—«все имеют характер частный или местный. Цель союза церковного, по своему нравственному значению, высшая, какая существует для человека; но она точно так же имеет характер односторонний и отвлеченный: она ограничивается нравственно-религиозной областью и не простирается на то бесчисленное сплетение отношений, которое образует светское общество... Одна государственная цель совокупляет в себе все общественные интересы... Это не означает однако, что цель государства должна поглощать в себе остальные. Напротив, все частные цели остаются каждая в своей сфере, ибо только через это сохраняются и свобода человека и самостоятельность отдельных союзов. Государство же берет на себя исполнение той совокупной цели, которая осуществляется совокупными силами»[1]. Политическая власть государства в этом своем универсальном характере не представляет какого-то совершенного уникума,—и другие союзы могут ставить такие всеобщие цели. Таков, например, союз семейный, также обладающий властным характером и также осуществляющий универсальные функции. Семейная власть состоит «в общем праве повеления и воздействия на подвластных сообразно общему благу семьи (к которой относится и сам субъект власти), соединенном с обязанностью заботиться об общем благе и соответственно применять свое право власти»[2]. Своим общим характером семейная власть похожа на политическую, и потому семья была той ячейкой, из которой исторически развивалась политическая власть, превращая, зачастую, отца в патриарха, в начальника рода и первого князя. Но, насколько жизнь целого общества сложнее жизни семьи и рода, настолько и политическая власть государства универсальнее власти семейной. И если вообще властные отношения при их иерархическом строе необходимо требуют некоторого высшего члена иерархии, некоторой высшей власти, то тем более такая власть необходима в союзах всеобщего властвования, необходимо «воздвигающегося»[3] над другими, специальными властными единицами и господствующего над ними. Это свойство политической власти быть властью верховной мы называем суверенитетом. В нашем понимании суверенитет есть необходимый признак всякой государственной власти. Если эмпирически мы и наблюдаем иногда государства несуверенные, то это значит, что или эти последние являются членами некоторой суверенной коллегии, «участниками» суверенного властвования[4], (напр., отдельные члены союзного государства), или же они стоят в иерархическом отношении к другим властным единицам, как их подчиненные части (напр., протекторат). Это значит, что произошло слияние нескольких властных статусов, установился новый властный статус, в котором, как и во всяком иерархическом порядке, должна быть некоторая вершина, некоторая верховная, т.е. суверенная власть. Сложное и запутанное учение о суверенитете государства нужно свести к простым его основам, как издавна формулированы были они в чуждой всякой юридической метафизике, простой и ясной классической теории суверенной власти, столь ярко формулированной старыми юристами и из них наиболее удачно англичанином Остином. По учению его, во всяком независимом политическом союзе должна быть высшая власть. Если определенное лицо, будучи поставленным выше всех других и не зная над собою ничего высшего, пользуется повиновением со стороны членов союза, то такое лицо является верховным властителем общества; общество же (включая и его высшего члена) есть общество политическое и независимое. Подчиненные члены этого общества являются его подданными, положение которых может быть характеризовано как состояние подчинения и зависимости[5]. «Во всяком независимом политическом обществе»,—как прекрасно излагает эти воззрения Остина Сэр Сумнер Мэн,— «то есть в таком обществе, которое не знает над собою высшего общества, существует известное лицо или известная комбинация лиц, имеющие возможность принудить других членов общества оказывать им полное повиновение». Такое лицо или группа лиц—индивидуальный или коллегиальный властитель...— «может быть найдено во всякой независимом политическом обществе, также несомненно, как центр тяжести во всяком физическом теле. Если общество насильственно или добровольно распадается на отдельные части, то как только отдельная из этих частей приходит в состояние равновесия, такой властитель должен явиться, и мы можем найти его во всякой отдельной части, сделавшейся независимою»...

«...Иногда чрезвычайно затруднительно указать верховного властителя данного общества, то есть лицо или группу лиц, облеченных такою властью, и даже когда он найден, характер его часто не поддается определению; но везде, где только есть независимое политическое общество, не находящееся в состоянии анархии, там неизбежно должен быть и верховный властитель»[6]. Суверенитет с этой точки зрения не есть свойство государственной воли, так какь такой воли вообще не существует. Суверенитет есть некоторое особое положение элементов сложного социального отношения. Поэтому справедливо указывают, что идея суверенитета всегда включает в себя идею сравнения, идею соотносительности. Она означает степень власти и ее размеры по сравнению с другими властями[7]. Если мы подвергнем анализу те главные группы явлений, относительно которых эта степень образуется, мы увидим, что они распадаются на три основных вида: 1) Другие государства, по отношению к которым государственная власть выступает в качестве власти самостоятельной. Это так называемый международно-правовой суверенитет, главным признаком которого является момент одинаковой взаимной независимости властных государственных статусов[8]. Здесь государственная власть не выступает, Как власть высшая, как suprema potestas, но только как автономное бытие одного государственного статуса по отношению к другому самостоятельному статусу. 2) Различные властные единицы, одинаково соподчиненные государственной власти и живущие в ее пределах (союзы, корпорации, общества). По отношению к ним государственная власть выступает в состоянии преимущественности, не обусловленной, однако, иерархическим подчинением[9]. Суверенитет тождественен в этом своем аспекте с идеей монополии властвования, которой преимущественно обладает универсальное властное общение. 3) Сама иерархия власти в государственном союзе, в пределах которой суверенитет опять выступает, как степень превосходная. Это есть особое место в системе иерархии, вершина иерархического устройства, ее необходимый верховный член. Как видно отсюда, суверенитет есть весьма сложное отношение и даже ряд отношений. Государственная наука не может a priori решить, каковы те двигательные центры, к которым приурочены эти отношения, и как они должны быть организованы. Нельзя априорно сказать, кому должен принадлежать суверенитет в государстве. Поэтому старая теория монархического и народного суверенитета столь же ошибочна, как и теория волевая. Нельзя также априорно определить, каково должно быть содержание суверенной власти. По содержанию своему идея суверенитета—чисто формальна. «Из понятия суверенитета, имеющего чисто формальный характер»,—говорит Еллинек,—«нельзя вывести никаких заключений относительно содержания государственной власти. Компетенция государства меняется исторически. Всякое положительное содержание государственной власти может быть установлено только исторически для определенной эпохи и определенного государства»[10]. Бывают государства, суверенная власть которых обладает очень ограниченной компетенцией. Таковы, например, некоторые федеральные государства, в частности Соединенные Штаты, слабость правительственной власти которых, как справедливо указывают, происходит от разделения власти между центральным правительством и отдельными членами федерального союза. «Распределение полномочий между равноправными властями неизбежно ведет к тому результату, что ни одна из властей не может пользоваться таким количеством силы, какой при унитарной конституции обладает верховная власть. Кроме того, система преград и уравновешений, при которой сила общего правительства, так сказать, вступает в состязание с правительством отдельных штатов, ведет к некоторой излишней трате энергии»[11]. Стремление к федерализму всегда означает желание уменьшить полноту государственного верховенства. Поэтому анархизм имеет понятную склонность к федерализму,—забывая только одно и самое существенное: как бы ни были распределены власти, пока общество сохраняет властный характер, в нем должна иметься высшая власть, хотя бы и с чрезвычайно ограниченной компетенцией.

Отсюда следует, что суверенитет не может обладать признаком неделимости в том смысле, в каком едина и неделима воля человеческой личности[12]. Напротив, суверенная власть в политическом союзе может воплощаться в естественной воле одного лица или в искусственно образованных решениях коллегии лиц (напр., король, палата лордов и палата общин в Англии). Между теорией суверенитета и теорией разделения власти нет поэтому того противоречия, на которое указывают сторонники волевой теории, утверждающие несовместимость разделения властей с теорией государства-личности[13]. Разделение властей несовместимо с суверенитетом только в том случае, если во главе государства становится не одна принадлежащая коллегии суверенная власть, но несколько вполне самостоятельных и суверенных единиц власти. Когда единство властных отношений раскалывается таким образом, государство превращается в состояние анархии, которая кратко-временно может быть спокойной и мирной, но со временем неизбежно ведет к столкновениям.

Суверенитет нередко называли властью абсолютной, не определяя точно смысл и значение этого термина. Акты, вытекающие из суверенной власти, можно назвать абсолютными в том смысле, в каком юристы говорят об абсолютных правах (напр., право собственности). Суверенный акт связывая всех членов данного государства без исключения, имеет, стало быть, всеобщее, a не частное только действие. Субъектам властвования „принадлежат абсолютные, направленные против всех и каждого из посторонних права на то, чтобы эти посторонние лица не вмешивались, воздерживались от посягательства на подвластных и терпели их воздействие на подчиненных их власти»[14]. Этим всеобщим характером своим права верховной власти похожи на права собственника, хотя сходство здесь только поверхностное и внешнее. По содержанию своему собственника совершенно не похожа на власть суверена. Собственность есть власть более или менее безусловного пользования, потребления и распоряжения. Нет никакой необходимости, чтобы всякое властное отношение между людьми имело такое направление и по содержанию своему совпадало с собственностью. Властный статус может быть построен так, что по природе своей будет исключать всякий элемент использования и потребления. Последний предполагает некоторый односторонний интерес, преследуемый в процессе властвования; но разве полководец, ведущий войско к победе, непременно использует свои интересы? Разве его «распоряжение» войском есть в тоже время jus utendi et fruendi, которое входит, как необходимый элемент, в отношения собственности? Нельзя отрицать возможности тех случаев, когда властвование может служить и интересам властвующих и интересам подвластных. И полководец и дирижер оркестра могут быть заинтересованы в успехе их дела. Однако, здесь, именно, устанавливается некоторая солидарность интересов. властвующих и подвластных,—та солидарность интересов, которая отсутствует в отношении собственности и в отношениях рабства. Непонимание того положения дел, что-властные отношения могут быть построены на такой солидарности, что властный статус может быть гармоническим целым, a не результатом насильственного одностороннего угнетения,—непонимание этих простых вещей является главным недостатком всех анархических воззрений на власть. Власть политического союза, будучи властью суверенной, не перестает оставаться властью в общем интересе, a не в интересах частных. Этот общий интерес не всегда совпадает с суммой интересов отдельных личностей, хотя часто между общим и индивидуальным интересом наблюдается гармоническое соответствие. Общий интерес выходит за пределы временных интересов сейчас живущих поколений; он охватывает интересы и еще не родившихся людей, простираясь на далекое будущее. Когда государство вводит всеобщую воинскую повинность или проводит железные дороги, оно имеет в виду не только актуальных своих граждан, но и все будущие поколения[15]. Мудрая государственная политика заключается не только в служении настоящему, но и в прозрении далекого будущего.

Государственная власть, будучи властью социального служения, не может быть поэтому властью абсолютно деспотической. По природе своей она связана моральными, правовыми и социальными узами, которые являются внутренними побудительными мотивами ее деятельности. Поэтому Я объект политической власти не может не обладать совсем особой природой. Природа эта обнаруживается в понятиях подданства и гражданства. Юристы определяют подданство, как принадлежность к государству. «Быть подданным—значит принадлежать к государству, подчиняться его правотворческой власти, определяться нормами действующего в нем права»[16]. В этом смысле подданство «является определенной квалификацией, определенным свойством индивида»[17]. Свойство это является условием целого ряда обязанностей и прав, вытекающих из принадлежности подданного к данному государству. Однако, по преобладающему в настоящее время мнению, эти права и обязанности из идеи подданства априорно не выводимы. Подданство, подобно суверенитету, является понятием с весьма бедным содержанием,—«ибо все содержание его,— как замечает В. И. Гессен,—исчерпывается одним моментом—моментом принадлежности к государству»[18].

Этот формальный характер идеи подданства ставит перед юристами значительные трудности в вопросе об отличии подданных от иностранцев. С полным правом можно сказать, что и иностранец, пока он живет на территории чужого государства, в известном смысле принадлежит ему, повинуется его законам и его порядку жизни. Таким образом формально и иностранец является также «подданным». Напрасно мы стали бы с формально-юридической точки зрения искать те твердые признаки, которые дали бы нам точное отличие подданного от иностранца. Указания на особые обязанности и права, которые лежат на собственных подданных (напр., на воинскую повинность и т. п.), вращаются в области случайных, исторических различий и не дают каких-либо незыблемых основ для разграничения понятий[19]. С другой стороны, те свойства, которые как будто дают такие различия, не являются юридическими,—как, напр., «верность» к государству (Freue), на которую любят указывать немецкие юристы. Конечно, «верности», как правовой обязанности, не существует[20]. Верность, скорее всего, есть нравственное понятие, или же одна из идей естественного права. И если, действительно, иностранец, подчиняясь чужому государству, не обязан быть ему верным, тогда как «неверный» подданный идейно вышел уже из своего отечества и не является его «подданным»,—то все эти справедливые определения выходят из области чисто юридических понятий и указывают на ограниченность юридического анализа при изучении государственных явлений.

Для общей науки о государстве едва ли можно признать приемлемой ту новую, чрезвычайно интересную попытку определения понятия «подданства», которая, не сходя с точки зрения юридического метода, привлекает к решению своей задачи не только категории государственного, но и международного права. По мнению В. И. Гессена, «иностранец, в отличие от подданного, определяется не одним, a двумя правопорядками,—отечественным и территориальным; причем господство над ним того и другого соответственным образом ограничивается международным правом». Напротив того, под подданством мы должны понимать «личную», независимую от места пребывания, принадлежность индивида к государству. В этой теории единственным положительным признаком подданства является личная связь с государством. Но что же, однако, означает эта связь? На вопрос этот наука международного права может ответить столь же мало, как и юридическая теория государства. Связь, «объединяющая людей в один государственный союз» и устанавливающая «принадлежность» к государству, обладает гораздо более «внутренним» характером, чем те правоотношения, которые устанавливаются между иностранцами и властвующим над ними чужим правительством[21]. По правильному замечанию H. M. Коркунова, «подчинение государству подданных существенно отличается от случайного подчинения ему иностранцев. Подчинение государству подданных включает в себе нечто большее, чем пассивное исполнение обращенных к ним велений. Подданный сознает над собою власть государства и тогда, когда никаких велений органов государственной власти к нему не может быть обращено. Находясь за границей, вне пределов действия нашей отечественной государственной власти, мы не выходим в силу этого из под ее господства. В чужой стране связь наша с родиной, наша зависимость от нее, наше подчинение ее интересам, ее власти сознаются нередко еще сильнее и живее, чем дома. Точно так же и в критические минуты жизни государства, когда существующие органы власти обнаруживают полное бессилие и распадение, не всегда наступает вместе с ним и гибель государства. История представляет не мало примеров того, как при полном разложении государственной организации в гражданах сохранялось живое сознание их политического единства, их зависимости от судьбы государства, и народ, не понуждаемый ничьими велениями, напрягал свои последние силы и ценою тяжелых жертв спасал свое государство, возрождая его к новой жизни. Да и в обыкновенных условиях государственной жизни граждане не ограничиваются одним пассивным исполнением велений правительства. Они дают государству гораздо больше простого исполнения велений. Они сами идут навстречу его требованиям; активно и по собственной инициативе поддерживают его могущество, содействуют его развитию—и по всему этому они признают себя обязанными; видят в этом свой гражданский долг, a не в одном исполнении того, что им прикажут другие»[22].

В таких определениях подданство есть одно из необходимых проявлений построенного на началах общего интереса и солидарности властного статуса. В подобной властной организации должны наличествовать длительные отношения подчиненности, которые в их политическом аспекте носят название подданства. Поэтому подданные должны быть в каждом государстве; без подданства государство вообще не мыслимо. Государство, которое было бы основано на совершенно рациональных основах, на всеобщем согласии или договоре, не лишено подданных, если только оно не отказалось от принципов власти. И такое государство должно было бы создать в своих членах сознание того, что существует власть и что власти этой нужно подчиняться, нужно быть «подданными» этой власти. Но в то же время во всяком нормальном и здоровом государстве идея подданства тесно сливается с идеей гражданства. Подданный не может не быть и гражданином, поскольку он принимает участие в солидарной организации властного союза, живет с ним одной жизнью и способствует осуществлению его назначений. Это определение понятия подданства, как мы видим, лишено признака территориальности, который, согласно изложенному выше во II главе, не является существенной родовой особенностью государства. Современная наука о государстве, как мы уже говорили, смотрит на территорию, как на границу государственной власти над подданными. «Таким образом,—говорит Л. Шалланд[23],— понятие территориального верховенства совпадает с понятием государственной власти». Территориальное верховенство „есть сама государственная власть, рассматриваемая лишь под известным углом зрения, в отношении компетенции ratione loci»[24]. Защищаемое нами воззрение является необходимым последствием этой теории, которая, обычно, не продумывается до конца юристами. Мы понимаем тех, которые обосновывали свой взгляд на территорию, как на необходимый самостоятельный момент в понятии государства, исходя из воззрений, что состояние территориального верховенства есть некоторое особое отношение,—нечто среднее между dominium и imperium[25]. Для них территорриальность выливалась в целый ряд совершенно специфических определений, которые ни в коем случае не совпадали с определениями государственной власти над лицами и со свойствами государственного суверенитета. Для них, стало быть, территориальность поднималась на степень момента самостоятельного. Но когда утверждают противоположное, когда говорят, что о территории нельзя сказать более того, что уже сказано о власти,— тем самым низводят территориальность на степень момента более или менее случайного и в родовой сущности государства не содержащегося. Как правильно заметил Шалланд,—«юридическое значение территории есть несомненное последствие множества государств. Если бы на свете существовало только одно властвующее единение людей, одно государство, то материальный субстрат его имел бы лишь фактическое значение, в смысле физического условия существования. Строго говоря, самый вопрос о праве в территории и на территорию не мог бы вовсе быть поставлен»[26]. Но мы и утверждали как раз, что момент территории есть момент фактический, a не эндетический, что идея государства столь же безразлична к этому моменту, сколь безразлична она к тому, существует ли на земле одно государство, или несколько, или просто ни одного.

[1] Б. H. Чичерин. «Собственность и государство», 1883, т. 1, стр.180. Универсальный характер государственного властвования подчеркивают также Наеnеі. «Deutsches Staatsrecht», 1892, p. 110; Br. Schmidt. «Der Staat», 1896, p. 51.

[2] Л. И. Петражицкий, 1. c., стр. 205.

[3] Чичерин, 1. с.

[4] Cp. Borel. «Etude sur la souveraineté et l'Etat fédératif», 1886; Le Pur. «Etat fédéral et confédération d'Etats», 1896. Ященко, 1. c, стр. 294.

[5] «Or the notions of sovereignty and independent political society may be expressed concisely thus.—If a determinate human superior, not in a habit of obedience to a like superior, receive habitual obedience from the bulk of a given society, that determinale superior is sovereign in that society, and the society (including the superior) is a society political and independent». John Austin. «Тhе province of Jurisprudence determined», 2 ed., 1861, p. 170.

[6] Мэн. «Древнейшая история учреждений», р. п., стр. 279—80.

[7] Ср. Haenel, 1. с., р. 114. Но Генель неправильно отожествляет эту идею соотносительности с превосходной степенью, что будет выяснено из последующего текста.

[8] Различие между внешним и внутренним суверенитетом проведено особенно y французских авторов. Ср. Despagnet. «Еssai sur les protectorats», 1896; M. Haurion. «Principes de droit public», p. 453, где указана литература.

[9] Л. И. Петражицкий, 1. с., стр. 215.

[10] Iellinek, 1. с., р. 441; р. п, стр. 320.

[11] Дайси. «Основы государственного права Англии», пер. Полторацкой, 1905, стр. 192.

[12] Iellinek, 1. с, р. 457 и след.; р. п., стр. 333.

[13] Напр. Еллинек, в главе XIV его книги. Ср. также Пaленко. «Суверенитет», 1903, где указана и литература.

[14] Л. B. Петрaжицкий, 1. с., стр. 206.

[15] Iellinek. «System», p. 68—69, где указана и соответствующая литература.

[16] В. М. Гессен. «Подданство, его установление и прекращение», т. I, 1909, стр. 4. В этом капитальном и выдающемся сочинении можно найти богатые указания на литературу предмета. Критические замечания о нем в ред. Ивановского. «Новая теория подданства», «Вестн. Европы».

[17] Ibid.

[18] Ibid., стр. 5.

[19] Как показывает Гессен, логически вполне возможно мыслить такое государство, которое во всех отношениях уравняло бы права и обязанности подданных и иностранцев. Ср. 1. с, стр. 46.

[20] Ср. Гессен, 1. с.

[21] L. с., стр. 109.

[22] «Указ и закон», стр. 170.

[23] Л. Шалланд. «Юридическая природа территориального верховенства», 1903, стр. 118.

[24] Ibid., 186. Однако сам уважаемый автор в своем во всех отношениях выдающемся сочинении не придерживается защищаемых нами взглядов.

[25] Об этих теориях см. вышеназванное сочинение, где указана обширнейшая литература.

[26] Тем более неожиданным является мнение уважаемого автора, высказанное на 119 стр. его книги: «Подобно тому, как не может быть государства без людей, немыслимо государство без пространственного элемента». Но государство без людей это все равно, что треугольник без сторон или окружность без центра; тогда как государство без территории есть вещь весьма необычайная, однако же вполне мыслимая.