Современное состояние организационной структуры власти в РФ и рекомендации по ее совершенствованию

Таким образом, в построении структур государственного и муниципального органа используются те же основания, что и в построении организационной  структуры государственного управления в целом применительно к особенностям органа: линейное, функциональное, линейно-функциональное, программно-целевое. Дополнительно линейно-штабное, когда в органе создается подразделение для его интеллектуально-информационного обеспечения.

 

Глава 2. Современное состояние организационной структуры власти в РФ и рекомендации по ее совершенствованию

2.1 Анализ современного  состояния организационной структуры  власти в Российской Федерации

Наиболее активно в РФ ведется  деятельность по совершенствованию организационной структуры власти. Даже целью административной реформы объявлено повышение эффективности деятельности федеральных органов власти и создание благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов.

Структура федеральных органов исполнительной власти РФ меняется по несколько раз в год. Однако до марта 2004 г. эти изменения носили бессистемный характер. После принятия Указа Президента РФ от 09.03.2004 г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" новая структура была сформирована на основе определенных принципов и рекомендаций, которые выработаны в процессе мировой практики разработки и применения программ функциональных обзоров. Однако если на федеральном уровне присутствует хоть какое-то осознание сущности проводимых реформ, то на региональном и местном зачастую лишь слепо копируется принятая на федеральном уровне система разграничения функций государственных органов. Реструктуризация осуществляется региональными органами власти и/или их структурными подразделениями в основном интуитивно и без каких-либо исследований.

Всего выделяется пять основных видов  функциональных обзоров: "чистые" обзоры политики или программ; "чистые" обзоры эффективности; обзоры программ и эффективности на более высоких уровнях иерархии; промежуточные функциональные и ведомственные обзоры; обзоры на более низких организационных уровнях и перестройка процесса деловой активности Конов В. Экономическая политика региона в аспекте реформ. М. 2007. С. 145..

С учетом первоочередных задач реформирования государственного управления, а также сокращения расходов и повышения результативности управления бюджетом и его исполнения наиболее подходящей методикой реструктуризации исполнительной власти в РФ представляются промежуточные функциональные и ведомственные обзоры. Их цель -- создать возможности для перестройки действующих исполнительных органов. При этом выявляются некоторые функции -- с тем, чтобы подвергнуть их последующему обновлению при относительном сохранении прежних масштабов и стабильности или придать им коммерческий характер; проводится децентрализация ряда других функций с последующим переводом на иные уровни государственной власти; еще ряд функций потенциально подлежат простому устранению и т.д.

Очень важно быстро накопить опыт проведения подобных функциональных обзоров в России и ускоренными темпами перейти к выполнению их рекомендаций. Целесообразно также стимулировать проведение этих обзоров на уровне отдельных региональных администраций, поскольку большая часть ответственности за предоставление услуг в таких ключевых областях государственных расходов, как образование, здоровье и социальная сфера сосредоточена на нижних уровнях публичной власти. Кроме того, региональные власти получили в управление значительную часть государственной собственности: имущества, природных ресурсов и общегосударственных экономических компетенций. Это обстоятельство диктует приоритетность вопросов упорядочения отношений собственности, природопользования (в том числе землепользования), бюджетно-налоговых отношений, всех видов финансово-экономической поддержки отраслей и регионов, взаимоотношений территориальных органов власти и управления с хозяйствующими субъектами Теплов В.И. Организационная структура: за и против // Экономист. 2006. №8. С. 17..

Методика, предлагаемая Всемирным  банком, может быть адаптирована к  российским условиям следующим образом. Во-первых, должно быть сокращено количество этапов преобразований. Во-вторых, в  наших органах многие функции  сформулированы не совсем корректно, чаще всего они не соответствуют понятию функции по своему содержанию. В некоторых случаях в Положениях о региональном или местном органе власти вообще отсутствует раздел "Функции". В-третьих, принятие решения о сохранении или ликвидации функции необходимо производить после переформулирования и определения вида функции (программная, регулирование и т.д.) -- это существенно сокращает время на анализ.

Первый этап работы по проведению обзоров заключается в выделении  функций, осуществляемых органами власти, и их анализе в целях прекращения оказания тех услуг, которые могут быть ликвидированы, в сокращении масштабов или снижении качества тех услуг, которые не могут быть ликвидированы, и в определении основного перечня необходимых функций.

При разбивке функций на отдельные компоненты, как правило, применяется следующая типология:

1. Политические функции: стратегическое  планирование, составление проектов  юридических документов, разработка  контрактов о достижении результатов  деятельности, минимальных стандартов и норм, анализ и оценка политики, прогнозирование. Эти функции обычно считаются "неотъемлемо государственными". Они требуют специальных навыков и осуществляются отраслевыми органами (министерствами).

2. Функции координации, надзора  и мониторинга результатов деятельности: координация отношений между различными органами, мониторинг результатов деятельности нижестоящих органов, содействие и обеспечение возможности дочерним организациям для достижения ими своих плановых показателей результативности деятельности. Эти функции также, как правило, считаются "неотъемлемо государственными" и осуществляются министерствами.

3. Функции предоставления услуг:  предоставление товаров или услуг  внутренним (другие государственные  органы) или внешним (население  и организации) клиентам. Эти функции часто осуществляются посредством заключения контрактов. Если они реализуются правительством, их обычно выполняют контролируемые организации или исполнительные органы.

4. Вспомогательные функции: финансовое  управление, кадровое управление, информационные системы, инфраструктура, подготовка кадров, анализ эффективности, ревизия управления, секретарские услуги. Эти функции все чаще передаются на сторону, кроме случаев, когда по соображениям безопасности или другим причинам они считаются "неотъемлемо государственными".

5. Функции регулирования: лицензирование, сертификация, выдача разрешений, аккредитация, инспектирование, проверка выполнения  действующих требований и финансовый  аудит. Эти функции также часто  относятся к "неотъемлемо государственным" и осуществляются статуарными учреждениями и другими официальными органами внутри центрального правительства. Широкое распространение получило мнение, согласно которому функции регулирования должны быть отделены от политических функций, определяющих нормативные акты, и функций предоставления услуг клиентам Долбилина А.С. Как улучшить управление организацией: пособие для руководителей // Экономист. 2007. №2. С. 49..

Необходимыми функциями являются следующие:

* функции, необходимые для охраны  общественной безопасности;

* функции, в предоставлении которых  имеется острая необходимость;

* функции, поддерживающие другие  государственные приоритеты;

* функции, установленные национальным  или международным законодательством  или конституцией;

* функции, связанные с государственными приоритетами, которые не могут быть реализованы посредством регулирования, налогообложения, трансфертов региональным и местным властям или субсидий.

Кроме того, необходима определенная оценка масштабов выполнения этих функций.

Следующий вопрос -- операционные условия  выполнения выявленных необходимых  функций. Предстоит принять решения  о том, должны ли эти функции рассматриваться  как неотъемлемо государственные  и сохраняться на уровне данного  уровня исполнительной власти, подлежать передаче на более низкие уровни государственного управления или децентрализации, быть переданы из частного или некоммерческого сектора в государственный на договорной основе или остаться в частном либо некоммерческом секторе.

Количество функций, являющихся неотъемлемо государственными в силу того, что они не могут быть переданы в другие сектора на договорной основе, невелико. Можно сказать, что функции считаются "неотъемлемо государственными", когда проводимая политика подвержена частым коренным изменениям, когда рынок услуг практически отсутствует (услуги не могут быть конкретизированы или не могут оказываться на конкурентной основе), когда непредоставление услуги недопустимо, когда требуется беспристрастное выполнение регулирующих функций и когда необходимо "прощение" (и готовность государственных служащих учитывать долгосрочную перспективу) в случае непредсказуемого финансирования.

После распределения функций между  операционными средами встает вопрос о том, как структурировать "неотъемлемо  государственную" среду. Предстоит решить, кто должен осуществлять "неотъемлемо государственные" функции: одно из министерств; статуарное учреждение или независимый регулирующий орган (в российской практике -- служба); контролируемая организация или исполнительный орган (в российской практике -- агентство); государственное предприятие или учреждение.

В итоге логическая схема проведения функционального обзора для органа власти выглядит следующим образом:

1. Понятие и основные направления  деятельности рассматриваемого  органа.

2. Особенности деятельности и  ее регулирования.

3. Основные проблемы.

4. Функциональный обзор.

5. Функции новых органов и  подразделений.

6. Переходы сотрудников при изменении  структуры.

2.2 Совершенствование  организационных структур в системе  государственных и муниципальных органов

Анализ сложившихся в системе  государственных и муниципальных  органов организационных структур управления позволяет сформировать следующие требования к ним.

1. Простота и экономичность.  Очевидно, что чрезмерно сложная  организационная структура усложняет работу органов управления, ведет к увеличению расходов на его содержание. Поэтому новые структурные подразделения создаются в тех случаях, когда эффективность реализации ими какой-либо служебной функции заведомо будет более высокой по сравнению с эффективностью осуществления этой функции сотрудниками, работающими в других подразделениях. Осуществляемые контроль и стимулирование работы сотрудников должны требовать минимальных усилий и экономических затрат.

Организационная структура управления должна способствовать самоконтролю и наличию у работников внутренней мотивации, т. е. минимальное количество сотрудников должно тратить время на организационно-управленческие вопросы.

Если в любой организации  часть усилий управленцев и рядовых работников так или иначе приходится направлять "вовнутрь", то эти затраты должны быть как можно меньше.

Прежде всего необходимо, чтобы  оргструктура развивалась и оформлялась  не сама по себе, а в процессе развития деятельности.

2. Ясность. Каждое подразделение, каждый сотрудник должен четко знать, где он находится, куда ему обращаться за информацией, а также кто принимает управленческие решения. Ясность структуры нельзя путать с простотой. Наоборот, сложные структуры могут быть ясными.

Структура, не обладающая ясностью, создает конфликты, вынуждает сотрудников впустую расходовать время, раздражает их, задерживает принятие решений.

3. Определенность. Оргструктура должна  помогать каждому сотруднику  понимать свою собственную задачу. Для этого она должна обеспечивать минимальную потерю информации на пути от вышестоящих уровней управления до нижестоящих.

4. Управляемость. Оргструктура  должна облегчать процесс принятия  решения. В плохой оргструктуре  решения принимаются "сверху-вниз" в хорошей -- "снизу-вверх".

5. Устойчивость. Оргструктура одновременно должна быть стабильной. Каждый работник нуждается в наличии определенного круга общения, где он занимает определенное место. Человек не может работать, постоянно чувствуя себя как на вокзале. Организация должна обладать устойчивостью во времени и способностью к самообновлению и саморазвитию. Этого можно достичь прежде всего за счет профессионального и личностного развития специалистов, новых лидеров.

6. Гибкость. Понятие гибкости появилось  лишь в последнее время и  характерно для открытых социальных систем.

Организационная структура управления, даже самая большая и сложная, не должна быть "застывшей", раз  и навсегда определенной. Гибкость структуры дает возможность организации (предприятию) быстрее реагировать  на изменения внешних условий и приспосабливаться к ним Наговицина Л.П., Семенова А.К. Тактика и стратегия государственного и муниципального управления. СПб. 2010. С. 89.. Разумеется, это не означает, что любое незначительное изменение должно приводить к пересмотру всей структуры. В этом далеко не всегда есть необходимость.

7. Производным от устойчивости  и гибкости является такой  показатель организационных структур  управления, как гомеостатичность, т. е. способность системы вырабатывать  автоматические реакции по поддержанию внутреннего равновесия. Чем меньше в структуре возникает отклонений из-за различного рода "разовых" возмущений, тем эта структура устойчивее. В то же время структура должна учитывать динамические условия своего развития и совершенствоваться "по большому счету", т. е. видоизменяться при существенных, неслучайных, больших, многократных и однотипных разовых возмущениях.

8. Чем сложнее структура, чем  больше ветвей в ней, тем  большую роль в управлении  начинают играть следующие факторы:

· Передача полномочий. Начальник управления, например, отвечает за деятельность всего управления. Однако он вынужден передавать часть функций заместителям начальника, начальникам отделов. Те, в свою очередь, перепоручают решение частных задач группам подчиненных или конкретным специалистам, которые отвечают перед ними за выполнение этих задач;

· Координация. Чем большее число  специалистов участвует в выполнении поставленной задачи, тем более согласованными должны быть их усилия. Здесь и передача информации с одного уровня на другой, и обмен информацией по горизонтали;