Содержание и значение законности

 

К числу общих условий  законности относится и состояние  системы законодательства (юридические  предпосылки). Речь идет о качестве законов, полноте правового регулирования, процессуальном обеспечении материально-правовых предписаний, закреплении системы  эффективных гарантий.

 

Специальные юридические, организационно-правовые средства обеспечения законности —  контроль и принуждение.

Проблемы защиты  прав и свобод граждан в сфере осуществления  государственного управления

 

Россия - страна молодая и  одновременно имеющая многовековые исторические традиции. Молода она  в том смысле, что за время, прошедшее  с начала эпохи "перестройки", в ней только зародились ростки конституционализма, уважения к праву, интересам и  ценностям людей. Ломка тоталитарного  сознания, обремененного этатистским мышлением, на мой взгляд, на деле обернулась укоренением псевдодемократической модели государственного управления с прежним отношением к народу как к "массам", где каждый - лишь безмолвный винтик гигантской административной машины. Возникла реальная "опасность министериализма гипертрофированного укрепления исполнительной власти". Низкая правовая культура должностных лиц, ориентированных на преклонение перед вышестоящим начальством, но отнюдь не перед буквой закона, ярче всего проявляется сегодня в злоупотреблении полномочиями, в открытом пренебрежении юридическими нормами.

 

О том, насколько часто  действиями органов государственного управления и их должностных лиц  нарушаются права граждан, свидетельствует  увеличивающееся количество таких  жалоб. Судебный контроль за административными действиями, в первую очередь за административными актами, во всем мире издавна именуется административной юстицией. У нас же предусмотренное Концепцией судебной реформы в РФ создание специализированных судебных органов по рассмотрению административных дел откладывается "до лучших времен", хотя известно, что такой подход не способствует ограничению сферы деятельности органов исполнительной власти.

 

Проблематика реализации прав человека в сфере государственного управления представляет собой огромный круг вопросов, требующих незамедлительных соответствующих решений со стороны  компетентных государственных органов  и их должностных лиц. Например, конституционное  право граждан РФ на обращение  в государственные и муниципальные  органы в настоящее время не имеет  законодательной основы, поскольку  регламентирующие порядок рассмотрения обращений граждан нормативно-правовые акты и юридически, и морально устарели. Подготовленный (и принятый Госдумой, но отклоненный Президентом РФ) проект Федерального закона "Об обращениях граждан" содержит требования к реквизитам обращения, устанавливает сроки  рассмотрения обращений и принципы работы с ними. Но здесь уместно заметить, что, по нашему мнению, ст.33 Конституции РФ, закрепляющая право на обращение, не в полной мере отвечает ст.19 Всеобщей декларации прав человека и п.2 ст.19 Международного пакта о гражданских и политических правах, определяющих право каждого на свободу информации, т.к. право на обращение - его своеобразная разновидность.

 

Поэтому ограничение адресатов  обращения только государственными и муниципальными органами в период перехода общества и государства  к рыночным отношениям, думается, не вполне обоснованно. Перспективным  является и принятие закона "О  петициях". При этом следует заметить, что федеральному законодателю целесообразно  обратить внимание на региональный опыт, так как отдельные республики в составе РФ уже имеют собственные  законы об индивидуальных и коллективных обращениях граждан.

 

Именно последнее обстоятельство - создание субъектами РФ своего, регионального  законодательства, нередко "заимствующего" компетенцию федеральных органов, не всегда улучшает правовую систему. Отсутствие надлежащего координирующего  воздействия на законоведческий  процесс ведет к "размыванию" единого правового пространства страны. В средствах массовой информации нередко появляются сообщения об издании органами государственной  власти субъектов РФ нормативно-правовых актов, ущемляющих права граждан  в сфере государственного управления. Так, в регионах действует множество  актов, регулирующих право на свободу  передвижения. Среди них - закон Республики Адыгея "О репатриантах", закон Воронежской области "Об упорядочении миграционного процесса на территории Воронежской области", "Временный порядок учета на территории Санкт-Петербурга граждан Российской Федерации, не имеющих определенного места жительства", "Правила регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в Москве и Московской области" и т.д. В Нижегородской области до сих "работает" Постановление Законодательного собрания области "О порядке пребывания на территории Нижегородской области лиц, постоянно проживающих за пределами Нижегородской области" от 15 августа 1994 г. № 6411 (с изменениями и дополнениями), появившимися под предлогом необходимости детализации федерального законодательства применительно к условиям области. Подобная "адаптация" нормативных актов напрямую оказывается направленной на умаление прав граждан, хотя власть и пытается оправдать свои действия "заботой о людях". Дезинтеграция целостного правового поля России привела к тому, что субъекты РФ, принимая свои законы о гражданстве (в частности, такой закон принят в Ставропольском крае), предоставляют "коренному населению" региона определенные льготы и преимущества, сужая круг правовых возможностей других граждан по сравнению с федеральными законами. Следует отметить, что в данной ситуации суды и иные органы, призванные защищать права граждан от произвола исполнительной власти, в основном ориентируются на нормативную базу субъектов РФ, даже в случае явного противоречия ее федеральным актам.

 

Заслуживают внимания правовые акты, служащие реализации права граждан  на информацию, изданные в Калининградской  и Рязанской областях. В других регионах - правовые акты, устанавливающие  порядок издания, опубликования  и вступления в силу нормативных  актов органов власти субъектов  РФ. А вот право граждан на участие  в обсуждении проектов правовых актов, регулирующих общественные отношения  в сфере государственного управления, требует нормативно-правового закрепления. Это обстоятельство способствовало бы, с одной стороны, формированию общественного мнения о деятельности государственных органов, а, с другой, использованию положительных моментов общественного мнения в законотворческой и иной нормотворческой деятельности.

 

Несмотря на указанные  негативные тенденции, можно все  же говорить о наличии в России хотя и разрозненной сети правозащитных общественных объединений, занимающихся реальной защитой граждан, в первую очередь, в их отношениях с исполнительной властью.

 

Следует заметить, что наука  административного права России имеет богатейшее поле деятельности, так как до настоящего времени  не исследовано административное законодательство субъектов РФ, неизученными остаются права, свободы и обязанности  граждан в областях, отраслях и  сферах государственного управления (как  взятые в отдельности, так и в  системном виде). Гуманизация сферы исполнительной власти немыслима без ее научного обеспечения, без подкрепления фактами и цифрами. Поэтому задача должна состоять в том, чтобы поставить развитие административно-правовой науки в зависимость от степени содействия власти осуществлению прав и свобод граждан.

 

Обжалование  действий  и  решений органов исполнительной  власти   и их должностных лиц

 

Для  обеспечения  законности  в  деятельности  органов  исполнительной власти существенное значение имеют  личные  обращения  граждан  с  жалобами, предложениями и заявлениями. Выступая в личном качестве, как  частное  лицо, по собственной инициативе, каждый гражданин вправе  оценивать  деятельность органа исполнительной власти, любого должностного лица или государственного служащего с точки зрения  ее  законности  и  результативности.

 

Конституция устанавливает, что каждый  вправе  защищать  свои  права  и  свободы  всеми  способами, не запрещенными  законом  (ст.  45),  граждане  РФ  имеют  право обращаться  лично, а  также  направлять  индивидуальные   и   коллективные обращения в  государственные органы и органы  местного  самоуправления  (ст. 33).

 

Жалобы — это обращения  граждан по поводу нарушения их субъективных  прав  и свобод. Предложения и  заявления имеют  иную  правовую  сущность  —  они  не связаны  с нарушением субъективных  прав  гражданина,  а  чаще  всего  носят критический характер и, как  полагают их  авторы,  направлены  на  улучшение деятельности   органов   исполнительной   власти,   их   должностных   лиц, государственных служащих.

 

Граждане имеют возможность  обжаловать  любые  незаконные  действия  и акты, нарушающие их  субъективные  права  и  интересы.  Благодаря  правовой основе жалобы приобретают качества правового  средства, с  помощью  которого осуществляется своеобразный контроль за работой персонала и руководителей органов исполнительной власти. Одновременно жалобы — важное средство охраны прав личности, укрепления связей государственного  аппарата  с населением, существенный  источник  самой разнообразной   информации.   Они   являются эффективным   инструментом   противодействия    бюрократизму,    коррупции, должностным злоупотреблениям и правонарушениям.  Обращающиеся  с жалобами должны получать обоснованные ответы, а там, где нарушены  права человека, соответствующие органы обязаны срочно  вмешаться и обеспечить  соблюдение закона.

 

Существует два порядка  рассмотрения  и  разрешения  жалоб  граждан  — административный и  судебный.

 

В связи с ратификацией Конвенции о защите  прав  человека  и  основных свобод  от  4  ноября  1950  г.  с  последующими  изменениями,   внесенными Протоколами к ней, а  также в целях обеспечения  эффективной защиты интересов Российской Федерации при рассмотрении в  Европейском  суде  дел  по  правам человека  Президент  РФ  учредил   должность   Уполномоченного   Российской Федерации в этом суде. Его функции определены Положением, утвержденным Указом Президента 9 марта 1998 г.

 

В компетенцию Уполномоченного  входит рассмотрение жалоб на  решения  и действия   (бездействия)   государственных   органов,    органов    местного самоуправления, должностных лиц, государственных  служащих,  если  заявитель обжаловал  эти  решения  в  судебном  или  административном  порядке,  но  не согласен с решениями, принятыми  по его жалобе. При этом Уполномоченный не может рассматривать жалобы на решения палат Федерального  Собрания  и  законодательных  органов  государственной  власти субъектов федерации.

 

Жалоба Уполномоченному  по правам человека может быть подана в  течении одного года со дня прав и свобод заявителя или с того дня, когда ему стало известно об их нарушении.

 

При получении жалобы Уполномоченный вправе принять её к  рассмотрению, разъяснить средства защиты и передать жалобу тому органу, действия  которого обжалуются либо ответить отказом, который  обжалованию не подлежит.

 

При проведении проверки  Уполномоченный  имеет  право  посещать  любые органы  государственной  власти,  местного  самоуправления,  предприятия   и учреждения и  т.д., получать все необходимые  документы,  проводить  проверку деятельности любых  государственной органов, органов  местного  самоуправления и должностных  лиц, знакомится с уголовными, гражданскими делами и делами  об административных правонарушениях, решения по  которым  вступили  в  законную силу.

 

При проведении  проверки  также  все  руководители  различных  органов государственной   власти,   местного   самоуправления,   предприятия   любых организационно-правовых форм, воинских формирований обязаны  безотлагательно  принимать Уполномоченного.

 

В обязанности Уполномоченного  входит:

 

- известить заявителя  о результатах поверки; 

 

- принять  меры  по  восстановлению  нарушенного   права  в  пределах  своей  компетенции;

 

- направит свои рекомендации  органу, в действиях  которого  он  усматривает нарушение прав  и свобод;

 

После того, как Уполномоченный подвёл итоги своей проверки,  он  имеет право обратиться в  суд с заявлением  в  защиту  прав  и  свобод,  а  так  же участвовать в процессе, обратиться в компетентные государственные  органы  с ходатайством   о   возбуждении   дисциплинарного    или административного производства  или  уголовного  дела,  обратиться  в   суд,   прокуратуру   с ходатайством о проверке вступившего  в законную силу решения, приговора  суда или  постановления  суда.   Уполномоченный   также   вправе   обратиться   в Конституционный суд   Российской   Федерации   с   жалобой   на   нарушение конституционных прав и свобод граждан законом,  применённым или подлежащим применению в конкретном деле.

 

Государственный орган, орган  местного самоуправления  или  должностное  лицо, получившее заключение Уполномоченного,  содержащее  его  рекомендации, обязаны  в месячный срок рассмотреть их  и  о  принятых  мерах  в  письменной форме сообщить Уполномоченному.

 

Недостатком административного  порядка рассмотрения жалоб является  то, что они разрешаются заинтересованными  органами  исполнительной  власти,  при этом  негласно,  в  отсутствие  жалобщика,  к  тому  часто  работниками,  не имеющими  правовой  подготовки.  Поэтому   жалобы   нередко   остаются   без удовлетворения.  Такой  порядок  не может  признаваться  эффективным,  тем  более  когда речь  может   идти   о привлечении к ответственности виновных  должностных лиц.       Вот почему  возникает необходимость разрешения  жалоб в   судебном порядке, при котором стороны в процессе равны, возможности для объективного рассмотрения жалобы  – иска  повышаются.  Однако  закон предусматривает альтернативную  возможность разрешения  вопроса -    рассмотрение  его   в порядке подчиненности органом   или   должностным   лицом.   Это   создает возможность быстрого  исправления ошибки,  не  доводя  дело  до  суда,   и способствует  ответственному  отношению   к   принимаемым   административным решениям.

 

В суде гражданин выступает  не в роли просителя, а  в  качестве  истца(1), равной  стороны.  Обязанность  давать  объяснения   суду   возлагается   на должностное  лицо, принимавшее в административном порядке решение по делу. В ходе  процесса  ему  приходится  не  только  объяснять  действия  органа  и мотивировать их, но и  подвергаться  оценивающим  воздействиям  со  стороны истца, суда и других участников процесса. Поэтому нередко еще  в  стадии предварительной подготовки  дела  к  судебному  слушанию  должностные  лица пересматривают свое решение, устраняют допущенные нарушения прав гражданин  и тем самым не доводят дело до суда.