Систематизация нормативно-правовых актов

 

Официозная инкорпорация - это издание собраний и сборников  законодательства по поручению правотворческого органа (органов) специально уполномоченными  на то органами (например, Министерством  юстиции), причем правотворческий орган  официально не утверждает и не одобряет такое собрание (сборник) и потому тексты помещенных в нем актов  не приобретают официальный характер. Таковым было, например, Систематическое  собрание действующего законодательства РСФСР, изданное в Российской Федерации  в 60-х гг., “Бюллетень нормативных  актов” министерств и ведомств Российской Федерации, издаваемый Министерством  юстиции Российской Федерации

 

Неофициальная инкорпорация - производимая любыми лицами или организациями  без специальных полномочий (например, издание нормативных актов университетами в учебных целях)[6], то есть неофициальная  инкорпорация – это внешняя обработка  законодательства, которая проводится организациями или отдельными гражданами без специальных на то полномочий правотворческих органов. Собрание законодательства, предоставляемых правотворческим органом, и осуществляют эту деятельность по собственной инициативе. Неофициальные сборники законодательства не являются источником права, на них нельзя ссылаться в процессе правотворчества и применения права. Большинство ныне издаваемых в нашей стране сборников законодательства - это неофициальная инкорпорация.

 

По характеру расположения материала все собрания законодательства можно разделить на хронологические и систематические.

 

Хронологическая инкорпорация – это такая форма систематизации, при которой упорядочение нормативно – правовых актов производится по времени их опубликования и вступления в законную силу.

 

Систематическая инкорпорация представляет собой упорядочение действующих  нормативно – правовых актов по предметному признаку, то есть по отраслям права, их институтам, сферам государственной  деятельности. В систематических  собраниях в начале каждого раздела  и других подразделений помещаются акты более высокой юридической  силы и содержащие основные, самые  принципиальные нормы по соответствующему вопросу, а затем акты, развивающие, конкретизирующие и детализирующие основные нормы.

 

При подготовке и издании  собраний законодательства могут сочетаться хронологический и предметный методы, когда разделы собрания подразделяются тематически, по предметному принципу, а внутри каждого раздела акты располагаются в хронологическом порядке.

 

Очевидно, что систематические  собрания более удачны для эффективной  выдачи информации для правотворческой  и правоприменительной деятельности, для обучения студентов и научных  исследований, поскольку в них  в одном месте сосредоточены  все интересующие исполнителя, тесно  связанные между собой нормативные  предписания. В систематических  собраниях акты находятся в систематизированном, логически увязанном виде. Этого  лишены хронологические собрания. Однако очень часто систематизация законодательства начинается именно с подготовки хронологических  собраний, как предварительного этапа  систематизации, после чего значительно  легче располагать нормативные  акты в систематических собраниях  по тематическому принципу.

 

Наконец, инкорпорация законодательства может классифицироваться в зависимости  от объема охватываемого нормативного материала. По этому признаку следует различать генеральную (полную) инкорпорацию, когда в собрание включается или все законодательство страны, или все федеральное законодательство, все нормативные акты того или иного субъекта РФ и т.д., и частичную инкорпорацию, когда составляются собрания и сборники нормативных актов по определенным вопросам, сфере государственной деятельности, определенной отрасли законодательства или правовому институту и другим признакам.

 

Отличие кодификации от инкорпорации состоит в следующем. Инкорпорация – достаточно поверхностная, внешняя  систематизация. При ней нормативные  акты просто собираются в сборники, содержание актов не меняется, исключаются  явные противоречия и вносятся уже  принятые изменения. Инкорпорация преследует прежде всего цель обеспечить пользование законодательством. Кодификация означает содержательную систематизацию. При кодификации акты подвергаются существенным изменениям, они сводятся в единый блок, в котором устраняются противоречия и несогласованность. При необходимости восполняются пробелы в регулировании, устаревшие акты заменяются новыми. Кодификация, в отличие от инкорпорации, всегда осуществляется государственными органами. Кодификация всегда представляет собой существенный шаг вперед в развитии законодательства[7].

3.3   Консолидация 

 

С течением времени в любой  развитой правовой системе образуется значительное число (иногда десятки  и сотни) нормативных актов, имеющих  один и тот же предмет регулирования. Предписания таких актов зачастую повторяются, а иногда содержат явные  несогласованности и противоречия. В связи с этим возникает потребность  ликвидации множественности нормативных  актов, их укрупнения, создания своеобразных "блоков" законодательства. Один из путей преодоления такой множественности - это консолидация законодательства. Это такая форма систематизации, в процессе которой десятки, а  порой и сотни нормативных  актов по одному и тому же вопросу  объединяются в один укрупненный  акт.

 

Такой акт утверждается правотворческим  органом в качестве нового, самостоятельного источника права, а прежние разрозненные акты признаются утратившими силу. Очевидно, что подлежат объединению  предписания одинаковой юридической  силы.

 

Консолидация – это  такая форма систематизации, при  происходит объеденение нескольких нормативно – правовых актов, действующих  в одной и той же области  общественных отношений, в единой свободный  нормативно – правовой акт без  изменения содержания.

 

Особенности консолидации состоит  в том, что она содержит в себе некоторые черты кодификации  и инкорпорации. По форме систематизации нормативно – правовых актов консолидация в большей мере примыкает к  систематической инкорпорации. Она  используется там, где отсутствует  необходимость или возможность  кодификации. В этих случаях консолидация выступает, как эффективное средство для объединения однородного  нормативного материала, сокращение числа  актов и улучшения формы правового  регулирования.

 

В процессе подготовки консолидированного акта все нормы прежних актов  располагаются в определенной логической последовательности, разрабатывается  общая структура будущего акта.

 

Осуществляется определенная редакционная правка, чисто внешняя  обработка предписаний с тем  расчетом, чтобы все они излагались единым стилем, чтобы использовалась унифицированная терминология. Устраняются  противоречия, повторения, неоправданные  длинноты, исправляется устаревшая терминология, нормы близкого содержания объединяются в одну статью (пункт).

 

Работу по созданию качественно  новой правовой системы России, существенному  обновлению всех основных сфер регулирования  следует проводить таким образом, чтобы в будущем не возникла проблема ликвидации множественности нормативных  актов по одному вопросу. Задача объединения, укрупнения нормативных актов, обеспечивающая компактность правового регулирования, устранение пробелов, противоречий и  неувязок между действующими нормами, была актуальна и ранее. Практика подготовки и принятия укрупненных, консолидированных актов осуществлялась в прежние годы в сфере регулирования  вопросов сельского хозяйства, заготовок  сельскохозяйственной продукции, налогообложения, административной ответственности и т. д. Весьма актуальна такая задача и ныне. В общем массиве действующих нормативных актов России еще много так называемых "лоскутных" актов, от которых действующими остались лишь некоторые нормы и иные неотделимые их части.

 

Ревизия всего массива  действующих актов должна выражаться как в отмене устаревших актов  и их частей, внесении в них соответствующих  изменений, так и в объединении  действующих норм из разных актов, от которых остались лишь отдельные  фрагменты, издании укрупненных  актов по определенным вопросам.

 

Поэтому задача консолидации действующих актов, укрупнения законодательных  блоков, вбирающих в себя несколько (иногда десятки) действующих актов  по одному вопросу, ныне становится одним  из приоритетных направлений упорядочения законодательства.

 Глава 4.      Проблемы систематизации 

 

Ныне действующий общеправовой классификатор отраслей законодательства, утвержденный Указом Президента России от 16 декабря 1993 года № 2117 (в редакции на 1 января 1996 года) не вполне отвечает требованиям времени: с начала 90-х  годов на первый план вышли акты, регулирующие экономические, основанные на равенстве сторон, а не административные отношения. В названном же классификаторе основное внимание уделено именно административным, а не экономическим отношениям[8].

 

Анализ этого классификатора приводит нас к выводу о том, что  он является результатом адаптации  системы классификации нормативных  актов, сложившейся в бывшем СССР, к принципиально новым общественным отношениям, реальность которых подтверждается нормами Конституции России. Рассматриваемый  классификатор имеет три существенных недостатка:

 

1. Часть его разделов (такие,  как законодательство по общим  вопросам хозяйственной деятельности, право собственности и другие  вещные права) имеет явно устаревшее  деление. 

 

2. Финансовое право разработано  недостаточно глубоко. Так, не  имеет подразделов раздел "Бухгалтерский  учет", а это огромный по  объему и количеству актов  институт. Рубрикация раздела "Банковская  деятельность" также перестала  отражать действительную ситуацию.

 

3. Классификатор содержит  и ряд юридических ошибок: подраздел  "доверительная собственность"  в разделе законодательство о  собственности (ГК России не  предусматривает такого института); среди организационно-правовых форм предприятий присутствуют такие не предусмотренные Гражданский кодекс России формы как малые предприятия, инофирмы, совместные предприятия, биржи! Этот ряд можно продолжить.

 

Разработки в президентском  классификаторе систематизации ряда отраслей законодательства, таких как Законодательство об обороне, Законодательство о безопасности, Основы конституционного строя, Законодательство об охране окружающей среды, а также разделы "решения по вопросам награждения", "решения о присвоении почетных званий", "решения по кадровым вопросам" и некоторые другие выполнены на современном уровне и, по нашему мнению, вполне отвечают потребностям сегодняшнего дня. Однако при всей своей обширности (более 400 разделов) классификатор не отражает таких реалий современной экономики России как финансово-промышленные группы, финансовая аренда (лизинг); наличие договоров о разграничении предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов и многого другого.

 

Следует отметить, что классификатор, утвержденный Указом Президента России является не только официальным, но и фактически единственным, применяемым при систематизации законодательства.

 

Может быть, повторюсь, но еще  раз подчеркну, что существующий порядок систематизации законодательства очень слабо учитывает все  возрастающую роль норм, регулирующих экономические отношения. С принятием  новой Конституции России соотношение  частного и публичного права в  регулировании экономических отношений  изменилось в сторону частного права. Безусловно, в некоторых областях (естественные монополии, защита прав потребителей) значение публичного регулирования  не может уменьшаться, однако не учитывать  положений Гражданский кодекс о  свободе договора и о новых  видах договоров тоже нельзя.

 

Официальная действующая  электронная форма классификации  нормативных актов направлена прежде всего на систематизацию актов в целом. При этом, как правило, не учитывается, что подавляющее большинство как законов, так и подзаконных актов носит комплексный характер и содержит нормы, относящиеся к различным отраслям права.

 

Огромное количество различных  правовых актов делает весьма затруднительным  использование старой системы подготовки Свода законов. В этой ситуации наиболее приемлемым выглядит использование  возможностей электронной формы  представления правовой информации. Безусловно, эта форма не должна быть исключительной, однако использование  ее в качестве основной (существенным преимуществом такой формы представления  информации является быстрый, полный и  объективный поиск необходимых  норм) облегчает работу по систематизации законодательства.

 

В связи с введением  нового Гражданского кодекса официально отменены лишь акты, бывшие у всех на слуху: Закон о собственности  в РСФСР, значительная часть Закона о предприятиях и предпринимательской  деятельности. Горы же подзаконных  актов продолжают оставаться формально  действующими: мало кто может взяться  за титанический труд исследовать на предмет соответствия ГК всю эту  махину. Лишь в процессе принятия решений  по конкретным гражданским делам  судебные органы выносят решения  о фактическом прекращении действия того или иного акта. Если ранее  одновременно с принятием нового нормативного акта издавался перечень актов, подлежащих отмене, то нынешний объем нормативного материала без  использования электронной формы  его представления делает такую  акцию невозможной.

 

В настоящее время важное значение имеют нормы, содержащиеся в подзаконных актах. Издаваемые либо подготавливаемые различными ведомствами такие акты весьма различны по степени проработанности и соответствия правилам юридической техники, нередко противоречат друг другу и актам более высокой юридической силы.