Региональные проблемы современной России

Региональные проблемы современной России

То, что процессы регионального развития страны требуют к себе особенно пристального внимания, – факт очевидный. Для выбора эффективной стратегии действий и соответствующих политических, социально-экономических и прочих инструментов необходимо четко определить главные вопросы, сущность региональной проблемы.

Региональная проблема в принципе не может быть решена раз и навсегда, но остроту ее следует минимизировать с помощью региональной стратегии – системы мероприятий по воздействию на территориальную структуру общества ради общественно значимых целей.

Цели региональной стратегии должны лежать вне собственно региональной проблематики. Недопустимо, чтобы совершенствование территориальной структуры велось только ради ее самой.

В качестве главных целей региональной стратегии можно назвать:

1) благополучие граждан, под которым понимается не одно только имущественное благосостояние, но и политическая и социально-экономическая стабильность, гарантированность обеспечения прав человека и гражданина на всей территории страны;

2) территориальная справедливость как обеспечение равенства граждан вне зависимости от места проживания;

3) сохранение целостности государства, единства его конституционно-правового, экономического и социального пространства при сохранении и приумножении экономического, социального, природно-ресурсного, инфраструктурного и культурно-исторического потенциала каждого региона в интересах его населения.

Решение задачи регионального развития перерастает в проблему из-за целого ряда объективных противоречий.

Во-первых, существуют объективные и неуничтожимые противоречия между страной и регионом (как противоречие между целым и частью) и между регионами: то, что выгодно для отдельного региона, далеко не всегда выгодно для других регионов или для страны в целом, и наоборот. Поэтому у региональной проблемы и ее отдельных аспектов нет однозначного решения, оно превращается в согласованный оптимум разнородных интересов, в компромисс.

Во-вторых, существует столь же объективное противоречие по линии «эффективность – равенство». Механизм данного противоречия довольно прост: стремление исключительно к экономической эффективности приводит к углублению неравенства в развитии разных регионов.

Постановка же в качестве приоритетной задачи выравнивания степени развития территорий в результате снижает экономическую эффективность. И в этом случае решение должно лежать в сфере согласования интересов общегосударственных и территориальных.

В-третьих, территориальная структура общества весьма инерционна, и многим политикам «неинтересно» заниматься трудной, растянутой на десятилетия работой, которая объективно не принесет сиюминутных ощутимых дивидендов.

В результате деятельность в сфере регионального развития страны проходит несогласованно, спорадически, без четкого видения перспектив и возможных результатов сегодняшних усилий.

В-четвертых, из-за многовекового господства централизованного государства в России практически не сложились цивилизованные механизмы улаживания разного рода противоречий, особенно политических, и поэтому параллельно с совершенствованием механизмов чисто управленческих нужно срочно осваивать механизмы согласительные.

Региональная проблема явственно распадается на три части:

1) социально-экономическую проблематику (региональную политику в ее традиционном понимании);

2) политическую проблематику (федерализм);

3) культурную проблематику (регионализм).

Территориальная организация населения и хозяйства связана со многими другими научными дисциплинами, прежде всего с имеющими общие объекты исследования — население и хозяйство. Особенно тесные связи имеются с социально-экономической географией, региональной экономикой и региональной демографией. Фактически территориальная организация населения и хозяйства находится на стыке региональных экономики и демографии, с одной стороны, и социально-экономической географии — с другой. Поэтому остановимся на этих науках чуть подробнее.   

Численность населения России и ее регионов, компоненты ее изменений – базовые показатели, регулярно публикуемые Росстатом на протяжении длительного времени. Своеобразной точкой отсчета современного периода в демографической статистике принято считать перепись населения 1989 г. Именно после той, последней советской переписи Росстат и его предшественники (Госкомстат, ЦСУ) стали публиковать данные о естественном движении и миграции, причем не в сборниках с грифом «ДСП», а открыто, и эта информация стала доступна широкому кругу читателей. В настоящее время многие данные доступны в on-line доступе на сайте Росстата – в Центральной базе статистических данных и в полнотектовых версиях публикаций последних лет. 
 
Однако доступность информации не означает ее безусловной достоверности. Не секрет, что российская статистика населения отражает изменения в численности населения не вполне точно. Основные проблемы связаны с недоучетом миграции – как из постсоветских стран, так и перемещений в пределах страны, или внутренней миграции. Эта статистика и в советские времена не была идеальной, но, начиная с 1990-х гг., когда внешняя для страны миграция стала сильно влиять на изменение численности населения, более-менее успешно замещая естественную убыль населения, эти неточности стали играть ключевую роль. 
 
До 1995 г. статистическая информация о миграции получались благодаря разработке данных о прописке/выписке граждан. Однако в 1995 г. система прописки была отменена, с этого времени текущему учету подлежат мигранты, регистрирующиеся по месту жительства (аналог советской постоянной прописки), «невидимыми» для миграционной статистики являются мигранты, регистрирующиеся по месту пребывания (они не меняют место постоянного жительства, считаются временно находящимися по месту регистрации), а также не имеющие регистрации, что является в России весьма распространенной практикой. С 2007 г. были внесены изменения, позволившие распространить статистическое наблюдение на более широкий круг мигрантов – на регистрирующихся по месту пребывания на длительный срок (1 год и более), что привело к увеличению наблюдаемого статистикой миграционного прироста, но по-прежнему оставило вне учета большое число мигрантов – как прибывающих из-за границы, так и перемещающихся в пределах страны. Текущий учет в настоящее время не имеет инструментов оценки численности населения, фактически пребывающего в стране (регионе), что представляет собой серьезную проблему. 
 
Несовершенство текущего учета населения повышает ценность переписей населения как источника информации о численности населения страны, ее регионов и «малых» территорий ранга муниципальных образований. При должной организации перепись позволяет лучше учесть фактическую динамику населения, т.к. ее цель – всеобщий охват населения вне зависимости от его юридического статуса, наличия или отсутствия регистрации. Поэтому результаты переписей отклоняются от оценок численности населения, проводящихся в межпереписной период, и анализ этих отклонений позволяет корректировать данные текущей статистики, осуществлять их ретроспективные пересчеты. Однако переписи в России имеют ряд слабых, проблемных мест. Несвободна от них оказалась и последняя перепись 2010 г., первые данные которой недавно были обнародованы. Однако эти проблемные места не могут быть адекватно раскрыты без краткого экскурса к историю вопроса, прежде всего – к предыдущей переписи 2002 г. 
 
Проблемы исходной базы – узкие места переписи 2002 г. Перепись 2002 г. показала, что население России было больше оценок на основе текущего учета от базы переписи 1989 г., на 1,8 млн. человек. В масштабах страны это вполне укладывалось в рамки логичного, учитывая недоучет иммиграции. Поэтому, по результатам переписи число прибывших за межпереписной период было скорректировано (повышено с 9,2 до 11,0 млн.), повысился и миграционный прирост (с 3,7 до 5,5 млн.)1  
 
Наиболее сильный рост численности населения по результатам переписи 2002 г. был прежде всего в столичном регионе (Москве и Московской области), отдельных привлекательных для мигрантов регионах Европейской части страны (равнинное Предкавказье, Белгородская, Калининградская и Ленинградская области), а также – в республиках Северного Кавказа. Особое сомнение вызвали результаты переписи по Чеченской республике, республикам Дагестан и Кабардино-Балкарии. Сильно увеличилось население Ингушетии, но Росстат учел миграцию в эту республику из Чечни в текущей статистике, что обеспечило несильное отклонение данных от оценок. Перечисленные регионы в течение всего межпереписного периода характеризовались оттоком населения, а из Чеченской республики в отдельные годы отток принимал характер массового бегства2. Большая по объемам, фактически массовая миграция населения в этих республиках практически не выходила за пределы Северного Кавказа, следовательно, миграционный прирост населения в одной из республик должен означать отток населения из другой.  
 
Учет экстренных миграций за межпереписной период осуществлял Росстат при расчете численности населения путем "снятия" населения с Чечни и перераспределения его в пользу соседних регионов. В целом численность населения Северного Кавказа ежегодно балансировалась, серьезных проблем вследствие неправильного учета перемещенных лиц не было, могли быть ошибки их присоединения к той или иной республике. Однако, по данным переписи 2002 г., численность населения увеличивалась во всех республиках Северного Кавказа, хотя за счет неправильного отражения в оценочных данных местонахождения внутриперемещенных лиц суммарное превышение населения региона не должно было произойти. 
 
Не могла существенно повлиять на динамику численности населения указанных регионов и иммиграция из других стран, по той причине, что потенциал возможной иммиграции титульных народов этих республик (прежде всего, ранее депортированных чеченцев, ингушей и балкарцев в Казахстан и Среднюю Азию) был уже практически полностью исчерпан к 1989 году3. Единственная гипотеза превышения численности населения в этих республиках - двойной учет, например, лиц, перемещенных в пределах Чеченской Республики (на начало 2002 года их было около 200 тыс. человек) и выехавших за ее пределы, в других республиках – недоучет выезда населения в другие регионы страны, двойной учет внутренних мигрантов. Превышение численности населения над оценками Росстата, в которых, повторимся, была учтена вынужденная миграция, имело место и в других республиках – Ингушетии, РСО-Алании, Карачаево-Черкессии, но оно было не таким существенным. 
 
Если учесть вышеописанные предположения, то суммарное превышение численности населения шести вышеперечисленных регионов Северного Кавказа составило около миллиона человек. Примерно к такой же оценке «избыточной» численности отдельных народов Северного Кавказа пришел Д.Д. Богоявленский4, по его оценке, основанной на оценках смертности и рождаемости, минимальное искусственное завышение численности этих народов составило 820 тысяч человек. По оценкам С. Максудова5, основанным на балансе возрастных структур населения, погрешность переписи 2002 г. по Чечне и Ингушетии составила 30-33%. Сомневался в итогах переписи в Чеченской республике тогдашний министр по делам Чечни В.В. Елагин6, по его оценке, она реально составляла около 850 тыс. человек, что, однако, также является завышенной оценкой. Наконец, перепись населения Чечни 1998 г. (т.н. «масхадовская» перепись) показала численность населения республики в 800 тыс. человек7. 
 
Второе проблемное место переписи 2002 года – Москва. Отклонение численности населения города от оценок Росстата в сторону повышения составило огромную величину (+1854 тыс. человек), а всего столичного региона – более чем 2 млн. человек. В отличие от республик Северного Кавказа, «списать» такое расхождение данных на миграцию было вполне возможно и логично, и, насколько известно, с этим согласились, с некоторыми оговорками, практически все эксперты. 
 
При этом не вызывает сомнений, что в ходе переписи подавляющее большинство временных мигрантов из других стран в населении России и Москвы не были учтены. Изменение этнической структуры населения столицы России за межпереписной период было не таким серьезным, как могло быть в условиях усилившейся иноэтничной миграции в Москву, доля русских снизилась на 5 п.п. – с 90% до 85%, при этом 4% жителей Москвы не указали национальность. Однако сделать вывод, что перепись совсем не увидела иноэтничной миграции в столицу полностью, нельзя. У отдельных, наиболее многочисленных народов, зафиксированных переписью в Москве, серьезно нарушены пропорции в соотношении мужчин и женщин, которые могли сложиться только в результате миграции. В целом по населению столицы на 1000 женщин приходилось 912 мужчин, у азербайджанцев это соотношение составляло 3282, у узбеков – 2382, у грузин – 1745, у армян – 1554, у казахов – 1402, у чеченцев – 1252, у украинцев – 1147, у белорусов – 1114, у осетин – 1108. При этом, суммарный прирост численности жителей Москвы, не являющихся этническими русскими, в сравнении с данными переписи 1989 г. составил около 250 тыс. человек. Могла сыграть роль смена этнической самоидентификации, но вряд ли ее масштабы могли повлиять коренным образом на численность этих народов. 
 
Наконец, неадекватность результатов переписи 2002 г. по г. Москве видна из вторичных показателей, полученных путем сопоставления отдельных демографических событий с численностью населения Москвы. Е.М. Андреев, Е.А. Кваша и Т.Л. Харькова на основе оценки ожидаемой продолжительности предстоящей жизни в г. Москве, Московской области и 7 соседних областей делают вывод о завышенной численности населения в Москве, этот же вывод подтверждается расчетом стандартизованных коэффициентов смертности от новообразований, которые в Москве в 2001-2003 гг. были на 26% и 30% ниже, чем в Московской области и 7 соседних областях Названные авторы считают, что статистика смертности от новообразований является стабильным индикатором, который не менялся даже в период антиалкогольной кампании. Этот индикатор применяется во многих эпидемиологических исследованиях при отсутствии данных о населении8. 
 
При анализе итогов переписи населения 2010 г. необходимо помнить, что опора на результаты переписи 2002 г. в республиках Северного Кавказа и Москве не является надежной, даже если они (в случае Москвы) внешне вполне согласуются с логикой. Дополнительной проблемой для исследователей является то, что они подвергают сомнению и численность населения по стране в целом, хотя ее данные по подавляющему большинству регионов России можно признать вполне корректными. 
 
Перепись 2010 года: первая оценка. Опубликованные предварительные итоги переписи 2010 г. о численности населения по регионам России содержат данные, сравнительные с результатами предыдущей переписи, но не сопоставляются с текущей оценкой Росстатом числа жителей регионов России на основе данных текущего учета населения. В этот раз, в отличие от 2002 г., Росстат этих сравнений не представлял. Подобный расчет, на основании данных о динамике численности населения и основных ее составляющих был произведен нами самостоятельно. 
 
Согласно оценке, население России на 1 октября 2010 г. составляло 141,8 млн. человек, по данным переписи на октябрь 2010 г. – 142,9 млн. человек. За межпереписной период естественная убыль населения составила -4,7 млн. человек, миграционный прирост по данным текущего учета – 1,4 млн., но, если поправки переписи отнести на счет неучтенного миграционного прироста, как это было сделано при ретроспективных пересчетах населения после переписи 2002 г., он увеличивается до 2,5 млн. человек. Эта поправка вполне допустима, учитывая, что проблемы адекватной оценки миграции в России в 2000-е гг. не были разрешены. 
 
Из 82 регионов России в 23 отклонение данных переписи от оценок на основе текущего учета составило менее 1%, что не представляется существенным, в 36 регионах население оказалось значимо ниже, в 23 регионах – отклонилось вверх более чем на 1%, т.е. в этих регионах перепись увидела неучтенное статистикой население. 
 
Регионы, недосчитавшиеся населения, расположены в основном в восточной части страны. Нехватка жителей, вызванная отражением в переписи неучтенного статистикой миграционного оттока населения в западную часть страны, усиливает действие западного дрейфа. Как и в 1990-е гг., никакого перераспределения населения в пределах востока страны не происходило, т.к. отклонение данных вниз в меньшую сторону практически повсеместно. Такие регионы, как Красноярский край, Иркутская и Кемеровская области, как показывают данные переписи, не стали даже региональными полюсами роста. Не подлежит сомнению миграционный прирост населения только в Новосибирской и Томской областях, но его масштабы невелики. 
 
Урал, а также – большинство регионов северной половины Европейской части страны, недобрали население. Показателен результат Свердловской области: население, в сравнении с расчетом, сократилось на 96 тыс. человек, или на 2,2%. Получается, что область, демонстрировавшая все 2000-е гг. устойчивый миграционный прирост, на самом деле имела отток населения. Практически нет миграционного прироста в Тюменской области и ХМАО. Курганская область, и без того имевшая интенсивную миграционную убыль, по результатам переписи усиливает ее вдвое, похожая ситуация в регионах Приволжья: в Кировской, Оренбургской областях, Пермском крае. 
 
Перепись показала также очень большое отклонение в меньшую сторону численности населения в республике Ингушетии и значительное – в Кабардино-Балкарии. Но это связано не с миграцией, а с «исправлением ошибок» предыдущей переписи, показавшей завышение численности населения в этих регионах и в целом по Северному Кавказу, о чем говорилось выше. По нашим расчетам, Ингушетия потеряла около 135 тыс. человек, или четверть расчетной численности от базы переписи 2002 г., Кабардино-Балкария – 38 тыс., или более 4%. Представляется, что численность населения Кабардино-Балкарии могла бы быть ниже, но хотя бы частичная корректировка данных символична. Немногим меньше расчетной численности итоги переписи в Чечне (примерно на 20 тыс. человек), но в сравнении с увеличением по предыдущей переписи это сокращение ничтожно, т.е. прежние данные не подвергались ревизии. Хорошо уже то, что удалось избежать новых искажений данных. 
 
Регионы, увеличившие население в сравнении с оценкой по данным текущего учета, располагаются компактно в южной половине Европейской части страны. Многие среди них имели миграционный прирост, как показала перепись, недооцененный. По некоторым регионам, где отклонения невелики (Нижегородская, Ивановская, Белгородская, Тверская, Рязанская, Калининградская, Астраханская области и др.), данные переписи ситуацию не меняют. По Калужской, Липецкой, Тульской, Владимирской, Самарской видно значительное усиление миграционного притока, что вполне объяснимо. Некоторые сомнения вызывают данные по Смоленской, Пензенской, Тамбовской областям, республике Мордовии, где отрицательный или «нулевой» миграционный баланс сменяется значимым приростом. Эти регионы не являлись привлекательными для мигрантов, и за счет чего они получили прирост, не вполне ясно. 
 
Особенно сильно – более чем на 80 тыс. человек, или на 3,7% - увеличилось население Воронежской области. Такой прирост трудно объясним, отнесение его на счет миграции означает увеличение в среднегодовом исчислении миграционного прироста области даже в сравнении с 1990-ми годами, когда в Центральную Россию шел мощный поток возвратной миграции из постсоветских стран и с востока страны. Скорее всего, причина кроется в желании властей города достичь с помощью переписи заветного рубежа города-миллионера, до чего не хватило, по предварительным, предпереписным оценкам, немного. Накануне переписи население города региональным статкомитетом оценивалось в 962 тыс. человек. Однако в итоге численность населения Воронежа корректировалась и оказалась ниже 900 тыс. человек, и за счет чего обеспечен столь большой прирост, не понятно. 
 
Увеличение населения по итогам переписи отмечено в большинстве русских регионов юга России, особенно большое – по Ставропольскому и Краснодарскому краям, и это подтверждает тенденции, видные по данным текущего учета. Ставропольский край, особенно его восточные районы, активно заселяются выходцами из республик Северного Кавказа. Сложнее объяснить отклонения по Волгоградской и Ростовской областям – в первой миграционный отток сменился притоком, а во второй – «нулевой» баланс – притоком примерно в 60 тыс. человек. Вероятно, и здесь имело место желание сохранить статус города-миллионера: Волгограду, помимо этого, потребовались административно-территориальные преобразования, с которыми численность населения города составила 1021 тыс. человек; по Ростову-на-Дону перед переписью установили «контрольную цифру» численности населения в 1050 тыс. человек, но в итоге насчитали больше – 1090 тыс.