Реформирование системы органов исполнительной власти

По содержанию деятельности отличаются органы общей  и специальной компетенции. Органы общей компетенции: президентуры, правительства, администрации несут ответственность за положение дел в соответствующем государстве, области, крае, городе федерального значения, округе. Они руководят многими органами отраслевой и функциональной компетенции, работу которых они объединяют. Они выполняют все общие административные функции.

Органы специальной  компетенции осуществляют отраслевое (внутриведомственное) либо межотраслевое (функциональное, межведомственное) управление, либо одновременно и то и другое. Так, Министерство здравоохранения Российской Федерации руководит подведомственными учреждениями и органами здравоохранения и осуществляет межотраслевое руководство медицинскими службами МВД, Министерства обороны. Таким образом, различаются органы специальной, отраслевой, функциональной, смешанной компетенции. По порядку решения вопросов органы исполнительной власти делятся на единоначальные и коллегиальные. Преобладает первый тип органов, а коллегиальных сейчас немного (правительства, например). В процессе административной реформы единоначалие в системе исполнительной власти расширялось. Необходимо отметить, что оно сочетается с совещательной коллегиальностью — коллегии министерства, советы при Президенте и другие вырабатывают рекомендации, которые проводятся в жизнь единоличными актами руководителей. В зависимости от того, из какого бюджета финансируется органы (а это совпадает с их подчиненностью), можно различать федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации. Федеральные делятся на две группы: центральные (министерства, государственные комитеты, агентства, службы, надзоры) и территориальные. Центральные органы обладают полномочиями на всей территории России, а территориальные федеральные органы — только на части ее территории (например, облвоенкомат). Органы специальной компетенции субъекта Федерации подчиняются только его правительству (губернатору, главе администрации) или находятся в двойном подчинении, то есть подчиняются еще и соответствующим центральным федеральным органам. Например, УВД (МВД) субъекта Федерации подчинено и органу общей компетенции субъекта Федерации, и центральному федеральному органу специальной компетенции -МВД РФ. Субъекты Федерации вправе создавать свои местные (территориальные) органы исполнительной власти. Так, в Москве созданы префектуры, в Свердловской области — администрации управленческих округов. Деятельность этих органов направляется, координируется и контролируется назначаемыми Губернатором области государственными служащими.  Названными выше критериями не исчерпываются возможности группировок органов исполнительной власти. Среди них можно различать низовые, непосредственно работающие с населением, и вышестоящие. Органы могут быть постоянными и временными, традиционными и нетрадиционными (оригинальными), сложными по структуре и простыми и т. д.³

4.Система органов исполнительной власти

В соответствии с начатой административной реформой органов исполнительной власти разделены  функции политического управления определенными сферами отношений, функции оказания услуг и функции  контроля. В целом сделан серьезный шаг по пути упорядочения структуры правительства в соответствии с принципами административной реформы.⁴ Под структурой федеральных органов исполнительной власти принято понимать определенный Президентом Российской Федерации конкретный перечень таких органов с указанием их вида, названия и подведомственности.

Руководство федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами осуществляет Президент Российской Федерации, федеральные  службы и федеральные агентства, подведомственные этим министерствам.

В новой структуре  федеральных органов исполнительной власти произошло значительное сокращение количества федеральных министерств. Теперь их стало только 15. Так, например, вместо упраздненных Министерства труда  и социального развития Российской Федерации и Министерства здравоохранения Российской Федерации образовано единое Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации. Вместо упраздненных Министерства образования Российской Федерации и Министерства промышленности, науки и технологий Российской Федерации образовано единое Министерство образования и науки Российской Федерации. Функции упраздненного Министерства путей сообщения Российской Федерации переданы Министерству транспорта Российской Федерации. Можно привести еще ряд подобных примеров.

Однако образование новых  федеральных министерств не явилось  чисто механическим процессом слияния  упраздняемых министерств. Поскольку  в нынешней системе федеральных  органов исполнительной власти на министерства возложены лишь функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, то при образовании новых министерств им переданы только соответствующие функции упраздненных министерств. Остальные функции (организационно-хозяйственного и контрольно-надзорного характера), ранее выполнявшиеся упраздненными министерствами, переданы различным федеральным агентствам и федеральным службам.⁵

Естественно, что количество федеральных агентств и федеральных  служб в новой структуре федеральных органов исполнительной власти резко возросло по сравнению с общим числом упраздненных государственных комитетов Российской Федерации, федеральных комиссий России, федеральных служб России, российских агентств, федеральных надзоров России. Многие федеральные службы и федеральные агентства образованы в качестве самостоятельных федеральных органов исполнительной власти из бывших структурных подразделений как упраздненных, так и существующих органов. Например, вместо структурного подразделения Министерства транспорта Российской Федерации - Государственной службы дорожного хозяйства Минтранса России образован самостоятельный федеральный орган исполнительной власти - Федеральное дорожное агентство. Вместо структурного подразделения Министерства внутренних дел Российской Федерации - Федеральной миграционной службы МВД России образован самостоятельный федеральный орган исполнительной власти - Федеральная миграционная служба.

4.1 Правительство РФ

В 1704 г. Петр I образовал Кабинет его императорского величества. После его смерти Екатерина I переименовала его в Кабинет ее императорского величества. В последующие годы этот орган назывался и Кабинетом Министров, и Комитетом Министров, но не менялась его суть — он был совещательной коллегией при императоре.   И только через 200 лет, в 1906 г., Николай II преобразовал эту коллегию в первое российское правительство — Совет Министров, самостоятельный орган государственной власти.⁶

     Правительство - коллегиальный орган, состоящий из Председателя, заместителя Председателя и федеральных министров. В принципе возможно включение в состав Правительства не только федеральных министров, но и руководителей иных федеральных органов исполнительной власти (например, статус федерального министра имеет директор Федеральной службы безопасности Российской Федерации).⁷

Председатель  Правительства назначается Президентом  РФ с согласия Государственной Думы. Его освобождение от должности также  осуществляется Президентом по собственной  инициативе, по заявлению Председателя Правительства об отставке либо в случае невозможности исполнения им своих полномочий. Президент уведомляет обе палаты Федерального Собрания об освобождении Председателя Правительства от должности в день принятия решения. Установлено, что освобождение от должности Председателя одновременно влечет за собой отставку Правительства в целом. До назначения нового Председателя Правительства Президент вправе поручить исполнение его обязанностей на срок до двух месяцев заместителю Председателя. В случае временного отсутствия Председателя Правительства его обязанности исполняет его заместитель.

Заместитель Председателя Правительства  и федеральные министры назначаются  на должность и освобождаются  от должности Президентом РФ по предложению  Председателя Правительства. Заместитель Председателя Правительства и федеральные министры вправе подавать заявления об отставке.

           Правительство Российской Федерации, осуществляя исполнительную власть в стране, является высшим исполнительным органом государственной власти Российской Федерации. При этом согласно ст. 1 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" оно возглавляет единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Такую систему в соответствии со ст. 77 Конституции Российской Федерации и ст. 43 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" образуют в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам ее совместного ведения с субъектами Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ. Правительство Российской Федерации в пределах своих полномочий в целях обеспечения сочетания интересов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере осуществления исполнительной власти координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Данное обстоятельство, по-видимому, и послужило основанием не включать Правительство Российской Федерации в систему и структуру федеральных органов исполнительной власти. Однако не учитывать роли Правительства Российской Федерации в процессе оптимизации системы этих органов невозможно.⁸

В соответствии с Федеральным конституционным  законом от 19 июня 2004 г. N 4-ФКЗ в Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" внесен ряд изменений.

Так, в соответствии с ч. 6 ст. 12 Правительство Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителей федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении Правительства Российской Федерации, и их заместителей, руководителей федеральных органов исполнительной власти, находящихся в ведении федеральных министерств, по представлению федеральных министров, руководителей органов и организаций при Правительстве Российской Федерации.

И далее, Правительство  Российской Федерации в случае изменения в установленном порядке системы и структуры федеральных органов исполнительной власти до принятия федеральных законов о внесении соответствующих изменений в федеральные законы может перераспределять установленные федеральными законами функции федеральных органов исполнительной власти, за исключением функций федеральных органов исполнительной власти, деятельностью которых в соответствии с ч. 1 ст. 32 настоящего Федерального конституционного закона руководит Президент Российской Федерации.

Правительство Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти. Руководители федеральных органов исполнительной власти выступают представителями Правительства Российской Федерации в суде по вопросам, отнесенным к ведению соответствующего федерального органа исполнительной власти, по получению из соответствующего суда документов о привлечении Правительства Российской Федерации в качестве стороны по делу. Представители федеральных органов исполнительной власти вправе совершать от имени Правительства все процессуальные действия, в том числе имеют право на подписание искового заявления и отзыва на исковое заявление, заявления об обеспечении иска, полный или частичный отказ от исковых требований и признание иска, изменение оснований или предмета иска, заключение мирового соглашения по фактическим обстоятельствам, передачу своих полномочий другому лицу (передоверие), а также право на подписание заявления о пересмотре судебных актов по вновь открывшимся обстоятельствам, обжалование судебного акта, получение присужденных денежных средств или иного имущества. Руководители федеральных органов исполнительной власти могут назначать в соответствии с законодательством Российской Федерации представителей Правительства Российской Федерации в суде из числа лиц, состоящих в штате этих органов (центральном аппарате, территориальных и иных органах), либо привлекать адвокатов. Полномочия указанных лиц определяются в доверенности, которую подписывает руководитель соответствующего федерального органа исполнительной власти.

1 июля 2004 г. вступил  в силу Федеральный закон от 29 июня 2004 г. N 58-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления" (далее - Федеральный закон N 58), явившийся логическим продолжением реформы системы и структуры органов исполнительной власти.

Полномочия  Правительства РФ

Сравнивая тексты ст. 114 Конституции России, регламентирующей полномочия Правительства, и ст. 71, 72, определяющих исключительную и совместную федеральную компетенцию, нетрудно убедиться, что на Правительство возлагается ответственность за реализацию тех задач, которые Конституцией отнесены к предметам ведения Федерации⁹. В административном праве Б. М. Лазарев определяет компетенцию как систему полномочий органа государственного управления, которая включает в себя «обязанность (перед государством) и право (по отношению к управляемым объектам) выполнять определенные задачи и функции... применительно к этим объектам»¹⁰. Наиболее наглядно полномочия Правительства проявляются в различных сферах социально-экономической жизни страны.¹¹

Так, в сфере  экономики Правительство осуществляет регулирование экономических процессов; обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности; прогнозирует социально-экономическое развитие Российской Федерации; осуществляет управление федеральной собственностью; осуществляет общее руководство таможенным делом; принимает меры по защите интересов отечественных производителей и т.п.

В сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики Правительство: обеспечивает проведение единой политики в названной  сфере; разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный  бюджет и обеспечивает его исполнение; разрабатывает и регулирует налоговую политику; обеспечивает совершенствование банковской системы; осуществляет валютное регулирование и валютный контроль; разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен и т.п.

В социальной сфере  Правительство: обеспечивает проведение единой государственной социальной политики; разрабатывает программы сокращения и ликвидации безработицы и бедности, обеспечивает их реализацию; принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья, по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения и т.п.

В сфере образования, науки, культуры Правительство: разрабатывает  и осуществляет проведение единой государственной  политики в области образования, меры государственной поддержки  развития науки и культуры и т.п.