Прокурорский надзор как гарантия законности в Российском государстве

Первый — непосредственное устранение нарушений законности самим прокурором. Такой прием используется при осуществлении надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия. Выявив какое-либо незаконное постановление следователя или инспектора по дознанию, прокурор своим постановлением отменяет его.

Второй способ реагирования — обращение прокурора к соответствующим компетентным органам, должностным лицам с требованием о принятии необходимых мер по устранению нарушений законности и сопутствующих им обстоятельств. Например, признав незаконным постановление главы администрации района, города, прокурор направляет ему протест с требованием об отмене либо изменении указанного акта. При этом очень важно обеспечить реальный результат принимаемых мер. Данный способ — основная форма реагирования в надзорной практике.

Между тем не всякое нарушение законности может быть устранено. Например, до сих пор не изжиты случаи пропуска сроков рассмотрения жалоб, заявлений о совершенных или готовящихся преступлениях. Но реагирование на эти факты обязательно. Оно может выражаться в привлечении виновных лиц к установленной законом ответственности, предупреждении их о недопустимости подобных нарушений в будущем.

Иногда в литературе выделяется и третья часть прокурорского надзора — предупреждение правонарушений.4 Действительно, профилактическая функция свойственна прокурорскому надзору, и прокуроры обязаны принимать действенные меры по предотвращению нарушений законности, что нормализует процесс исполнения законов. Выраженная в них государственная воля добровольно реализуется соответствующими субъектами. Но предупреждение правонарушений средствами прокурорского надзора не образует отдельной части последнего и характерно для деятельности как по выявлению нарушений законности, так и реагированию на них.

При проведении проверок исполнении законов причины и условия, способствующие совершению правонарушений, выявляются именно в целях профилактики других нарушений законности. Даже при установлении одного правонарушения налицо профилактическая функция, оказывающая сдерживающее влияние на поведение того или иного субъекта, что особенно ярко проявляется во второй части прокурорского надзора. Принимая меры по устранению правонарушений и сопутствующих им обстоятельств, прокурор тем самым предупреждает их совершение в последующем.

Прокурорский надзор – деятельность государства, осуществляемая специально созданными им прокурорским органами. Принимая законы, государство заинтересовано в их строгом и точном исполнении всеми гражданами, учреждениями, предприятиями, организациями. В реальности нормативных актов отражается реальность самой власти. В связи с этим государство вынуждено выполнять специфически надзорную функцию.

 В Законе о прокуратуре  Российской Федерации в редакции  от 17 ноября 1995 г. говорится, что прокурорские  органы осуществляют надзор за исполнением законов от имени РФ (ст. 1). Безусловно, в определенной степени такое указание повышает авторитет прокуратуры, в результате расширения полномочий она способна проявлять большую мобильность в укреплении законности и правопорядка в стране. Например, прокуратура имеет право надзирать за исполнением законов законодательными и исполнительными органами субъектов РФ.

Вместе с тем эта установка не конкретизирует правовое положение прокуратуры и ее надзорные функции. Строго говоря, каждый государственный орган действует от имени государства, которое наделяет его соответствующими полномочиями. Известно, что суды, рассматривая уголовные и гражданские дела, выносят приговоры, решения от имени РФ, другие же органы действуют от собственного имени, поскольку их постановления, распоряжения, приказы не оглашаются публично.

Но вряд ли правильно отвергать прокурорский надзор как "высшую форму надзорной деятельности, противопоставляя его другим высшим видам надзора или контроля, которых может быть несколько и где прокурорский надзор — одна из разновидностей. Полномочиями на осуществление надзора за исполнением законов должны располагать сами законодательные органы. По Конституции РФ это Государственная Дума и Совет Федерации, входящие в состав Федерального Собрания (пп. 1,3 ст. 105). Но их возможности по обеспечению законности фактически ограничены, поэтому создаются специальные органы, которые должны надзирать за исполнением принимаемых ими законов. Таким органом является прокуратура. Она осуществляет свою деятельность не просто от имени государства, а высшего органа государственной власти - Федерального Собрания. Прокурорский надзор — особая правовая служба данного органа, и каждый прокурор — его представитель. Учреждая прокуратуру, Федеральное Собрание наделяет надзорными полномочиями Генерального прокурора России.

Осуществление этих полномочий налагает своеобразный отпечаток на содержание прокурорского надзора – высшей специфической формы надзорной деятельности. К организации прокуратуры и надлежащему осуществлению надзора имеет отношение и Президент РФ. Он представляет Совету Федерации кандидатуру на должность Генерального прокурора Российской Федерации, а также вносит предложение об освобождении от должности, если последний не справляется с обязанностями (п. «е» ст. 83). Как глава государства Президент РФ является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина (ст. 80), им подписываются и обнародуются федеральные законы (п. 2 ст. 107). В силу своего правового положения Президент должен обеспечивать соблюдение законности, ибо только при этом условии он может гарантировать, права и свободы граждан. Следовательно, прокурорский надзор должен осуществляться и от имени Президента. Есть мнение, что прокуратура — правовой механизм реализации полномочий именно Президента,5 что не совсем правильно, поскольку она выступает также правовым механизмом реализации полномочий Федерального Собрания.

Таким образом, прокурорский надзор осуществляется от имени двух высших органов государственной илист Российской Федерации: Федерального Собрания и Президента и по своей природе является высшим надзором ни исполнением законов. Прокуратура же представляет собой особую правовую службу данных органов.

Прокурорский надзор выполняет три функции. Первая — законноохранительная. Она выражается в охране законов от нарушений и представляет собой охрану права в объективном смысле. Вторая — правоохранительная, или правозащитная. Суть ее состоит в защите нарушенных прав и охраняемых законом интересов граждан, учреждений, предприятий, организаций, самого государства. Это уже — охрана права в субъективном смысле. Нарушения законности часто проявляются как посягательство на чьи-либо права, интересы. В связи с этим прокурор должен принять действенные меры по их восстановлению. Третья — правовоспитательная. Она заключается в активном воздействии на граждан в целях строгого и точного исполнения ими норм права.

2.2 Цели и задачи прокуратуры.

При учреждении той или иной системы органов, в том числе, прокуратуры, обязательно определяются цели и задачи, которые перед ними ставятся.

Главная цель прокуратуры — последовательная и решительная борьба с любыми нарушениями законности. В ст. 1 Закона о прокуратуре Российской Федерации  в качестве основной цели называется обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности.

Верховенство закона — это подчинение ему всех субъектов, на которых распространяется его действие.

 Прокуратура и осуществляемый  ею надзор за исполнением законов — важная гарантия сохранения целостности государства, средство борьбы с нарушениями законности, кем бы они ни совершались, от кого бы ни исходили.

 В качестве «ока» Федерального  Собрания и Президента РФ прокуратура обязана надзирать за исполнением принимаемых ими законов.

Как уже говорилось в Законе о прокуратуре Российской Федерации, целью деятельности прокуратуры является обеспечение не только верховенства законов, но и единства законности, что конкретизирует верховенство закона и в определенной мере расширяет его. Единство законности – это соответствие Конституции издаваемых законов, подзаконных актов, оно также предполагает и соответствие правовых актов нижестоящих органов правовым актам вышестоящих. Например, решения, постановления органов местного самоуправления должны соответствовать законам, постановлениям законодательных и исполнительных органов субъектов РФ. Иными словами, единство законности — это проведение единой правовой политики всеми государственными органами и органами местного самоуправления.

Единство законности должно быть реальным. Именно на прокуратуру возлагается обязанность его укрепления, т.е. принятия эффективных мер по предупреждению, выявлению и устранению правонарушений. Прокурорский надзор не должен осуществляться формально, он призван быть фактическим, действенным и результативным.

Уже отмечалось, что нарушение законности, как правило, представляют собой посягательства на чьи либо субъективные права и охраняемые законом интересы. Поэтому в упомянутом законе перед прокуратурой поставлена цель защита прав и свобод человека и гражданина (п. 9 ст. 1). Борьба с нарушениями законности заключается не только в их устранении, но и в восстановлении нарушенных прав и интересов. Защите подлежат социально-экономические, политические и иные права и свободы граждан независимо от их возраста, пола, социального, имущественного положения, расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, убеждений. Гражданин в правовом государстве защищается от любых посягательств на его права и свободы безотносительно к тому, каким субъектом они совершены: государственным органом, общественной организацией, должностным лицом или другим гражданином. Защите подлежат также права и интересы лиц, не имеющих российского гражданства.

В ст. 2 Конституции РФ провозглашено: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью». Признание, соблюдение и защита прав и свобод — обязанность государства в лице прокуратуры, которая должна принимать эффективные меры по обеспечению реальности последних. В Законе о прокуратуре Российской Федерации (п. 2 ст. 1) обозначена еще одна цель: защита охраняемых законом интересов общества и государства, от посягательств на которые страдает экономика и иные сферы жизни общества, а значит и каждый конкретный гражданин.

Весьма существенным посягательством на охраняемые законом интересы государства и общества является нарушение налогового законодательства. Налоги – основной источник доходов государственного бюджета, средства которого используются на финансирование промышленности, сельского хозяйства, на выплату заработной платы, пенсий, пособий. Но руководители различных коммерческих организаций, граждане-предприниматели зачастую уклоняются от уплаты налогов. После того, некоторые «деловые» люди занимаются предпринимательской деятельностью без лицензий, тем самым скрывая спои доходы. В этих случаях прокуратура обязана принимать эффективные меры по защите охраняемых законом публичных интересов государства и общества, привлекать виновных лиц к ответственности. Публичные интересы нарушаются также законодательными и исполнительными органами субъектов РФ, принимающими незаконные правовые акты. Добиваясь их отмены или изменения, прокуратура защищает интересы как России, так и ее субъектов. В соответствии с п. 4 ст. 74 Конституции РФ субъектам федерации предоставляются исключительные полномочия, осуществляя которые, они могут принимать нормативные акты, отчасти противоречащие российскому законодательству. И тем не менее прокуратура защищает и их интересы.

В п. 1 ст. 2 Закона о прокуратуре Российской Федерации от 17 января 1992 г. было определено: прокуратура должна защищать права и интересы национально-государственных, административно-территориальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления. В Законе о прокуратуре Российской Федерации в редакции от 17 ноября 1995 г. данное указание отсутствует, хотя реально такая цель существует. Нарушения законности могут касаться округов, городов, регионов, а также функционирующих в них учреждений, предприятий, организаций. Принимая меры по устранению нарушений, прокуроры восстанавливают права и охраняемые законом интересы данных субъектов.

Прежде всего защите от посягательств подлежат права и охраняемые законом интересы государственных учреждений, предприятий, организаций, поскольку они в большей степени отражают интересы государства и общества в целом. Но не могут игнорироваться и иные образования, например, фермерские хозяйства, акционерные общества, арендные предприятия, политические организации и движения. Субъективные права подлежат прокурорской защите независимо от их принадлежности.

Перечисленные цели и задачи прокуратуры являются общими, ибо они относятся к осуществлению прокурорского надзора в целом и реализуются во всех его проявлениях. Но существуют еще и специальные цели и задачи, стоящие перед прокурорами при осуществлении ими надзорной деятельности по конкретному направлению. Эти задачи можно именовать отраслевыми. В Законе о прокуратуре Российской Федерации они прямо не сформулированы, но их реальность сомнению не подлежит. В названном законе каждое направление начинается с изложения предмета надзора, где указываются основные положения, на которых должно быть сосредоточено внимание прокуроров при осуществлении того или иного рода надзорной деятельности.

2.3 Принципы организации  и деятельности прокуратуры.

Принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации отражены в ст. 4 Закона «О прокуратуре Российской Федерации».

Все они взаимосвязаны, взаимодействуют и разлиты в той или иной степени в каждом из них в отдельности и в целом как в системе. Все приведенные в указанной норме принципы не могут действовать изолированно друг от друга. Это позволяет вести речь о системе принципов организации и деятельности прокуратуры.

Принципами организации и деятельности прокуратуры являются централизация, независимость, законность и гласность.6

Принцип централизации органов прокуратуры означает, что эти органы составляют единую централизованную систему, возглавляемую Генеральным прокурором РФ. Органы прокуратуры имеют четкую иерархию, нижестоящие органы прокуратуры подчиняются всем вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Вышестоящие прокуроры могут давать подчиненным прокурорам обязательные для них указания и поручения, брать на себя исполнение каких-либо их обязанностей. Перед прокурорами стоят общие, единые для всей прокурорской системы, задачи.