Проблемы местного самоуправления в районах Крайнего Севера

Проблемы местного самоуправления в районах Крайнего Севера

Рассмотрены проблемы реализации полномочий органов местного самоуправления в  районах Крайнего Севера. Необходимо совершенствовать законодательство, установить принципы территориальной организации  местного самоуправления, определить порядок создания и деятельности органов местного самоуправления, создать  основы финансового и материального  обеспечения реализации их полномочий в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностям.

Ключевые слова: органы местного самоуправления, районы Крайнего Севера, материально-финансовые ресурсы, низкая плотность населения, кочевой образ жизни.

Недавно в Совете Федерации прошли парламентские слушания, посвященные  практике реализации полномочий местного самоуправления в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностям. Интерес к теме был огромный как  со стороны депутатов, сенаторов, так  и экспертов, представителей ведомств и СМИ. 06.10.2003 был принят Федеральный  закон № 131-ФЗ «Об общих принципах  организации местного самоуправления в Российской Федерации», однако при  его реализации возникает много  проблем. Участники слушаний пытались найти причины, почему это происходит. В докладах участников звучало, что  многие проблемы возникли в процессе реформы местного самоуправления при  разграничении полномочий между  уровнями публичной власти.

Я бы назвал одну из таких проблем  и главную, с моей точки зрения, — до сих пор не решены вопросы  предоставления органам местного самоуправления (ОМСУ) финансовой базы, которой было бы достаточно для решения возникающих  задач. Например, сегодня резко увеличилось  число самих муниципальных образований, хотя совсем не учитываются их экономические  сложности. Не просчитано и наличие  финансовых, кадровых, имущественных  и многих других ресурсов. Не принята  во внимание и такая важная составляющая, как региональная специфика.

Реальное положение 

Сегодня сложилась практика, что  объем полномочий большинства муниципальных  образований в северных регионах не соответствует их материально-финансовым ресурсам. Приведу примеры. В 2007 г. в 33% субъектов РФ, полностью или частично отнесенных к северным регионам, бюджеты муниципальных образований были исполнены с дефицитом, в 2008 г. — в 45%, в 2009 г. — в 66,7%. Причем дисбаланс доходов и расходов местных бюджетов увеличивается, в 74% муниципальных образований указанных регионов темпы роста расходов местных бюджетов в последние годы превысили темпы роста доходов, поскольку их расходные обязательства возрастают из-за действия различных удорожающих факторов при сохранении прежних источников доходов.

Продолжает сохраняться неравномерность  в распределении доходов между  типами муниципальных образований. В 2008 г. в бюджеты городских округов  поступило 52,6% всех доходов местных  бюджетов северных регионов, в бюджеты  муниципальных районов — 39,1%, в  бюджеты поселений — 8,3%.

Сегодня к местным налогам относятся  сложно собираемые и незначительные по объемам земельный налог и  налог на имущество физических лиц, на долю которых приходится всего 6-19% доходов местных бюджетов, а в  некоторых регионах — не более 1%. В целом в 76% северных субъектов  РФ удельный вес всех налоговых доходов  в общем объеме доходов местных  бюджетов ниже среднего уровня по стране и составляет, например, в Ненецком автономном округе 12,7%, в Чукотском автономном округе — 16,1%, в Республике Тыва — 20,0%, в Республике Саха (Якутия) — 20,5%.

Вполне очевидно, что такой объем  налоговых доходов не может обеспечить финансовую самостоятельность муниципальных  образований. Доля безвозмездных перечислений в доходах бюджетов поселений  составляет более 80%, бюджетов муниципальных  районов — около 65%, бюджетов городских  округов — около 42%.

Специфика Крайнего Севера

Почему так актуальна проблема реализации полномочий ОМСУ в районах  Крайнего Севера и приравненных к  ним местностям? Это связано с  тем, что этот район имеет свою специфику. Прежде всего, это северная территория, здесь сложности климатического характера, географические, огромную роль играет и демографический фактор. Здесь надо учитывать огромные расстояния, отсутствие или слабое транспортное сообщение, низкую плотность населения, многоотраслевую экономику. Большая  часть районов и поселений  считаются депрессивными территориями. Здесь, как нигде в России, население  имеет свой многовековой уклад жизни.

Нормальной частью работы ОМСУ является исполнение здесь тех функций, о  которых не знают и которые  не выполняют в других регионах. Например, муниципальные образованиия в северных регионах обязаны обеспечить продуктами местное население на зиму. На первом месте стоит обеспечение топливно-энергетическими ресурсами. Здесь в силу вечной мерзлоты отопительный сезон длится практически весь год. Вот с таким набором проблем должны справляться ОМСУ на Крайнем Севере.

Как показал опыт, все вышеперечисленные  факторы не нашли полного отражения  в законотворческой и правоприменительной  практике. Не предусмотрены в законе и источники доходов для нормального  функционирования местных бюджетов. Нет реальной картины финансового  состояния муниципальных образований  в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностям.

Одной из главных причин существующих проблем при реализации полномочий ОМСУ в этих северных территориях  является нерациональная территориальная  организация местного самоуправления, которая не учитывает экономический  потенциал и территориальные  особенности самих поселений  и районов.

Сегодня большая часть северных муниципальных образований не располагает  своей доходной частью, экономика  не развита. Собственно, по этой причине  и ОМСУ не могут везти весь груз закрепленных за ними полномочий. Понимая, что дальше развиваться так нельзя, началась работа по укрупнению муниципальных  образований. Только в Ямало-Ненецком автономном округе, где в настоящее  время насчитывается 38 сельских поселений, предложено их сократить до 8 единиц.

Нужна законодательная база

Для этой цели появились предложения  расширить и законодательно закрепить  сам принцип формирования на малонаселенных территориях местного самоуправления по одноуровневому принципу, оставив  только муниципальные районы и городские  округа. Можно не формировать в  малонаселенных пунктах местную  администрацию. Можно ввести пост старост  или предоставить возможность упразднять поселения с численностью жителей  менее 500 человек. Им можно передать управление администрации муниципального района.

Законодательство пока не учитывает  специфику Крайнего Севера и организацию  местного самоуправления в этих районах, где всегда проживало население  с традиционной хозяйственной деятельностью  коренных малочисленных народов  Севера, где до сего дня наблюдается  сочетание общинного самоуправления с местным самоуправлением, где  решаются вопросы местного значения для граждан, ведущий кочевой  образ жизни. Известно, что основная часть населения Севера занимается оленеводством, ведет постоянно  кочевой образ жизни, снимаясь с  одной территории и перемещаясь  на другую. И в этой связи здесь  нужен иной подход в работе муниципальных  учреждений и ОМСУ, деятельность которых  распространяется на всю территорию традиционного хозяйствования таких  групп населения.

Серьезной проблемой сейчас является отсутствие у северных поселений  практики по формированию и предоставлению земельных участков. Как следствие  — от деятельности ОМСУ поселений  фактически не зависит увеличение налогооблагаемой базы земельного налога, который практически  полностью идет в местные бюджеты.

Такая практика несбалансированности бюджетов поселений привела к  тому, что появилась тенденция  передачи большей части их полномочий на уровень муниципальных районов. Зачастую на уровень муниципального района передаются полномочия по коммунальному  хозяйству, формированию и исполнению бюджетов, а также полномочия в  области градостроительной деятельности. Передача полномочий обусловлена также  отсутствием надлежащего регулирования  механизмов хозяйственного муниципального сотрудничества. Муниципальные хозяйственные  общества, согласно ст. ФЗ № 68, могут  быть созданы только в форме закрытых акционерных обществ и обществ  с ограниченной ответственностью. В  то же время действующее законодательство о приватизации допускает отчуждение имущества только при создании открытых акционерных обществ. Таким образом, на практике муниципальные хозяйственные  общества могут быть созданы только за счет прямых ассигнований, т.е. бюджетных  инвестиций, которых в местных  бюджетах нет.

Одной из основных проблем при реализации полномочий ОМСУ в районах Крайнего Севера и приравненных ним местностям является отсутствие государственных  социальных стандартов и методик  расчета финансовых потребностей, что  также отрицательно сказывается  на формировании бюджетов муниципальных  образований.

Считаю, что самым важным условием успешной реализации полномочий ОМСУ в районах Крайнего Севера, а также  острой проблемой, стоящей перед  муниципалитетами, является кадровое обеспечение. Большая часть муниципальных служащих не имеет необходимого уровня подготовки, а в местных бюджетах нет денег на их обучение. Думаю, что необходимо создать эффективную систему подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадровдля местного самоуправления.

Реальная картина может резко  измениться только в одном случае — надо Федеральному Собранию РФ совершенствовать законодательство. Оно должно установить принципы территориальной организации  местного самоуправления, определить порядок создания и деятельности ОМСУ, создать основы финансового  и материального обеспечения  реализации их полномочий в районах  Крайнего Севера и приравненных к  ним местностям.

Что конкретно надо сделать?

Необходимо законодательно закрепить  возможность формирования на малонаселенных территориях местного самоуправления по одноуровневому принципу, сохранив только муниципальные районы и городские  округа.

Считаю необходимым увеличить  установленную ст. 13.1 ФЗ № 131-ФЗ численность  жителей поселений, при которой  может приниматься решение о  ликвидации муниципального образования, со 100 человек до 500 для районов  Крайнего Севера.

Рассмотреть целесообразность внесения изменений в п. 3 ст. 35 ФЗ, согласно которым предусмотреть возможность  формирования представительного органа поселения Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, в котором  численность жителей, обладающих избирательным  правом, составляет не более 100 человек, если созыв схода граждан в  виду территориальных особенностей затруднен.

Следует определить особенности организации  местного самоуправления в районах  проживания и традиционной хозяйственной  деятельности коренных малочисленных  народов Севера на основе сочетания  общинного самоуправления с местным  самоуправлением, а также с учетом кочевого образа жизни значительной части населения таких районов.

Изменения должны быть внесены и  в отраслевое законодательство. В  нем надо предусмотреть конкретный перечень соответствующих полномочий ОМСУ.

Надо установить четкое разграничение  вопросов местного значения, относящихся  к компетенции муниципальных  районов и поселений, исключив их дублирование.

На законодательном уровне необходимо установить конкретные полномочия ОМСУ по защите исконной среды обитания, традиционных образа жизни, традиционного  хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов Севера.

Незамедлительно принять меры, направленные на повышение бюджетной обеспеченности муниципальных образований, увеличение источников налоговых доходов, зачисляемых  в местные бюджеты, в том числе  обеспечить реализацию направленных на эти цели мероприятий, предусмотренных  в Бюджетном послании Президента РФ о бюджетной политике в 2010-2012 гг.

В целом полезно будет обобщить практику реализации полномочий ОМСУ в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях. Это могли  бы использовать и другие территории Российской Федерации.