Проблемные точки становления российского федерализма

Однако пока о таком развитии событий говорить рано. Реформа проводится достаточно непоследовательно. Статус и полномочия новых «генерал-губернаторов» до сих пор четко не определены. Их влияние на политический процесс пока скорее неформальное. Границы федеральных округов, совпадающие с границами военных округов, при неблагоприятном стечении обстоятельств могут стать линиями новых напряжений.

Произведенные преобразования сегодня можно расценивать как промежуточный шаг, на котором решаются сугубо тактические задачи. Его успешность во многом зависит от того, каковы будут дальнейшие шаги и как они будут вписаны в контекст общей конституционной реформы.

Такую же оценку заслуживает и другая инициатива федерального центра по изменению порядка формирования верхней палаты парламента - Совета Федерации. Губернаторы и главы законодательных собраний потеряли возможность представлять свои регионы в парламенте. Но реорганизация проводилась чрезвычайно мягко. Во-первых, замена была произведена поэтапно, в течение полутора лет. Во-вторых, главы администраций получили возможность назначать своих представителей. В-третьих, в качестве «моральной компенсации» при президенте был создан декоративно-совещательный орган - Государственный совет, дающий региональным лидерам дополнительный канал связи с верховным руководителем.

Итог акции, как и в случае с созданием федеральных округов, оказался компромиссным. Губернаторы потеряли возможность открыто использовать Совет Федерации как рычаг воздействия на центральную власть, но центральная власть не обрела новых способов воздействия на губернаторов. Судьба этой реформы также зависит от дальнейших шагов, в частности от готовности власти поставить вопрос о выборности членов Совета Федерации (не обязательно сразу прямых) Совет Федерации оказался в каком-то смысле случайным элементом в структуре российской власти. «Случайный» в определенном смысле значит «свободный». Это самый политически подвижный государственный орган России. В разных политических контекстах он играл различную ситуационную роль. Федеральный закон от 5 августа 2000 года преобразовал Совет Федерации из «политической биржи» в «политическую брокерскую контору». Теперь это - посредник для работы с посредниками. Логика политического развития неизбежно превратит Совет Федерации в крупнейшую лоббистскую организацию России. Этот орган как будто специально сконструирован для реализации лоббистских функций.

Нынешний состав Совета Федерации без преувеличения выглядит «звездным» по количеству вошедших в него представителей деловой и политической элиты, а само состояние Совета Федерации можно было бы определить как неустойчивое политическое равновесие. Объективно прагматические деловые интересы значительной части его членов будут способствовать тому, чтобы его работа была политически конструктивной и Совет Федерации сохранялся как удобная площадка для переговоров. Без этого эффективное лоббирование будет невозможно. Субъективно уровень амбиций и степень самостоятельности новых членов Совета Федерации оказался куда выше, чем планировалось. Потенциально это таит в себе угрозу конфликта, так как уровень этих амбиций выше уровня функциональных возможностей нынешних членов Совета.

В перспективе, по всей видимости, в Совете Федерации будет наблюдаться рост политического авантюризма, потеря управляемости, стремление выдвигать масштабные политические инициативы и влиять на кадровую политику Кремля. Одновременно будет нарастать давление со стороны общественности, которая все чаще начнет ставить под сомнение «представительный» характер этого органа, а, возможно, и соответствие Конституции нынешнего порядка его формирования. Когда эти две линии достигнут пиковых отметок, встанет вопрос о дальнейшем реформировании Совета Федерации.

Развитие местного самоуправления должно было бы стать одним из стратегических направлений становления российского федерализма. Только сильное самоуправление способно поставить более или менее жесткий заслон административному произволу губернаторской власти. Однако это и наиболее неприступная крепость. Местное самоуправление - институт, эффективность которого в наивысшей степени зависит от культурных традиций и социальной обстановки. К сожалению, исторически Россия не имела прочных традиций в данной сфере (хотя это не значит, что их не было вовсе). Поэтому сегодня законодательство скорее опережает готовность населения взять на себя часть бремени ответственности за управление местными делами, чем следует за реальным общественным движением.

Реальная способность россиян к самоуправлению, по всей видимости, находится сегодня на уровне решения вопросов в местах их компактного проживания. Прочее превращается в пустую формальность и отдается на откуп чиновничеству. Закон же предусматривает возможность самоуправления целых районов, территории которых зачастую сравнимы с территориями небольших европейских государств. В итоге возникла «зона безответственности» под названием «местная администрация». Губернские власти «по закону» не могут ее жестко контролировать как орган местного самоуправления, а население просто неспособно к этому.

Вряд ли быстро удастся найти простой выход из этого положения. Направление поисков может быть подсказано историческим опытом - практикой земства. Не самоуправление, а участие в управлении как переходная форма общественного контроля способно стать для России компромиссным и эффективным решением. При этом там, где самоуправление реально допустимо и эффективно, оно должно быть обеспечено собственными бюджетными ресурсами.

Важной проблемой остается правовая асимметрия. Различие статусов субъектов федерации, объясняемое, как правило, исключительно историческими причинами, - наиболее очевидная диспропорция в структуре Российской Федерации, причем прямо вытекающая из действующей Конституции. Эта асимметрия многоуровневая, она задает разный правовой режим для республик в составе России и для краев, областей, с одной стороны, и для автономных национальных округов в составе краев и иных административно-территориальных единиц - с другой. Кроме того, как следствие этой диспропорции возникает конституционная конкуренция между краем, с одной стороны, и входящим в его состав автономным национальным округом - с другой. В определенном смысле первые две диспропорции можно обозначить как первичные, третью - как вторичную.

Прежде всего, о первичной асимметрии. Наделение особым статусом национальных республик в составе России и национальных округов в составе краев имеет историческую природу. Частично истоки этого лежат в том, что концептуально в основе создания РСФСР действительно лежала идея «автономизации», развивавшаяся Л. Троцким. Вмешательство В. Ленина, настоявшего на федерации, повлияло на оформление, но не на саму суть процесса создания советского государства. Хотя Советская Россия стала называться федеративной республикой, по сути это была унитарная республика со сложной «многоэтажной» системой национальных автономных образований.

В советский период все это значения не имело. Федерализм тогда касался больше формальной, чем реальной политики. После распада СССР в 1991 году республики, находившиеся на «верхнем этаже» автономной иерархии, стали независимыми государствами. Зато два нижних этажа достались по наследству Российской Федерации.

Поскольку весь процесс создания новой российской государственности был достаточно непоследовательным и эклектичным, вновь объявленная федерация вобрала в себя обломки старой советской государственности. Естественно, это противоречило и здравому смыслу, и задачам строительства целостного, современного демократического государства. Однако, поскольку реального общенационального движения в пользу федерализма в России не было ни до, ни после принятия Конституции, а центральная власть, выступавшая движущей силой государственного строительства, была настолько слаба, что не могла диктовать свою политическую волю, в новый федерализм пришлось перетащить все старые автономии с их правами (теряющими всякий смысл в новой системе отношений).

В Конституции различия между субъектами федерации одного уровня, имеющими разный статус, сведены к минимуму. Из нее не вытекает предоставление республике полномочий, существенно больших, чем у края или области, за исключением сугубо формальных моментов (наличие собственных президентов вместо губернаторов и глав администраций, собственных парламентов вместо законодательных собраний, собственных конституций вместо уставов краев и областей, собственных верховных судов вместо областных и краевых судов). Реальные различия возникли «за скобками» конституционных положений. «Государственные образования» в составе России осуществили самозахват дополнительных полномочий в своих конституциях и других местных законодательных актах. Наиболее одиозную часть этих «захваченных» полномочий, такую как право отменять действие федеральных законов на своей территории, впоследствии они вынуждены были отдать. Но кое-что, опираясь на неясность асимметричных формулировок Конституции, удалось «отбить», в особенности финансовые и налоговые льготы. «Трофеи» были закреплены в договорах между федерацией и субъектами о разграничении полномочий. Однако сегодня общая тенденция состоит в том, что по мере укрепления центральной власти происходит свертывание ранее предоставленных привилегий. В результате различие статусов приобретает все более и более виртуальный характер.

Теперь о вторичной асимметрии. В отличие от различий между краем и республикой, национальным округом и районом проблема во взаимоотношениях между округом и краем, в состав которого он входит, основана на конституционной коллизии. Конституция 1993 года, оставляя национальный округ в административном подчинении краю, наделяет его полномочиями субъекта Российской Федерации. При этом не делается исключения из конституционного положения о равенстве прав всех субъектов федерации. Эта коллизия изначально чревата конфликтом по вопросам бюджетных платежей, становящимся практически неизбежным в ситуации, когда основная экономическая деятельность сосредоточена именно на территории национального округа, но средства при этом должны изыматься в краевой бюджет. Именно такая ситуация сложилась в отношениях между Норильском и Красноярским краем, Ханты-Мансийским автономным округом и Тюменской областью. Даже если решить конституционные разногласия при помощи Конституционного Суда, политические разногласия между этими субъектами останутся и будут давать о себе знать при решении любого экономически значимого вопроса.

Правовая асимметрия Российской Федерации есть индикатор ее нестабильности. Он свидетельствует о том, что нынешняя федерация пока еще в большей степени базируется на фундаменте старой советской государственности, чем на собственных основаниях. Это же один из серьезнейших аргументов в пользу продолжения конституционного процесса, в ходе которого существующие противоречия необходимо преодолеть. В том числе, должны быть, наконец, разделены алгоритмы решения национального вопроса и вопрос о федерализме. Национальный вопрос призваны решать законы, защищающие права национальных меньшинств, а федерация должна строиться как симметричное государственное образование.

федерализм политический экономический правовой

2.2 Экономические  проблемы российского федерализма

Еще одна проблемная точка становления российского федерализма - экономическая асимметрия. В Российской Федерации диспропорция экономического развития областей привела к трансформации, перерождению всего механизма осуществления власти. Непосредственная причина этого в том, что наполнение российского федерального бюджета происходит за счет отчислений только приблизительно 20% территорий. Остальные субъекты федерации сначала отдают средства в федеральный бюджет, а потом получают их оттуда обратно в виде субвенций. Следствие такого положения дел - с одной стороны, перманентное стремление регионов-доноров к автономии и независимости от центра, а с другой - полная фактическая зависимость спонсируемых регионов от центра, превращающая их конституционные полномочия в пустые декларации. Но самое главное следствие - придание центральному правительству не свойственных для федеративного государства функций.

Российское федеральное правительство сегодня - не столько орган политического руководства страной, сколько огромный расчетный центр, перераспределяющий средства от одних регионов другим. Он работает как насос, выкачивающий самыми разнообразными способами финансовые ресурсы у «богатых» и орошающий дотационным дождем поля «бедных». Для того чтобы быть способным выполнять эту миссию, федеральный центр должен возвышаться, буквально «нависать» над регионами, обладая способностью «выдавливать» из них ресурсы. Ни о каком конституционном взаимодействии при таких условиях не может быть и речи. Нормализация отношений между центром и регионами на почве конституционного федерализма возможна только тогда, когда перераспределение ресурсов перестанет быть основной и повседневной функцией правительства (безусловно, в определенных рамках эта функция присуща любому правительству).

Существуют разные подходы к решению этой проблемы. Внимания заслуживают два из них. Во-первых, проблема может быть частично решена через бюджетную и налоговую реформу. Здесь принципиальное значение имеют место уплаты налогов и способ их дальнейшего распределения между бюджетами. Как известно, налог в России собирается по месту регистрации предприятия или его филиала, а не по месту осуществления хозяйственной деятельности. В результате наиболее наполняемыми оказываются бюджеты крупных городов, где расположены центральные офисы национальных компаний. Однако общие последствия перехода к отчислению налогов по месту осуществления экономической деятельности трудно поддаются учету. К тому же он встретит ожесточенное сопротивление со стороны крупных городов, заинтересованных в сохранении status quo.

Во-вторых, проблема может быть решена за счет осуществления административно-политической реформы. Сегодня в России свыше 80 субъектов федерации (хотя их число и сократилось за счёт ряда слияний), и это почти предел с точки зрения сохранения управляемости политическим процессом. Наряду с субъектами, имеющими потенциал нескольких европейских стран, есть территории с мизерной численностью населения и почти полным отсутствием ресурсов. Само собой напрашивается вопрос об укрупнении субъектов федерации. Причем оно должно происходить таким образом, чтобы соединялись экономически сильные и слабые образования. Это позволило бы решить целый комплекс вопросов:

·упростить государственное устройство, сделать федерацию более управляемой;

·увеличить ресурсы каждого отдельно взятого субъекта федерации (включая не только финансы, но и культурный, кадровый, образовательный потенциал), сделав его полноценным участником федеративных отношений;

·избавить федеральный центр от несвойственной ему функции перераспределения ресурсов.