Проблема суверенитета субъектов РФ

Таким образом, прослеживается четкая связь между суверенитетом государства, суверенитетом народа, и национальным суверенитетом, а также, их взаимопроникновение и неразрывность друг с другом.

2. Проблема суверенитета в РФ.

Проблема суверенитета в федеративном государстве состоит как в его признании (непризнании) за определенными субъектами, так и в сочетании различных подходов к нему.

Согласно конституциям республик в составе Российской Федерации, а также названию и преамбуле Федеративного договора – Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации от 31 марта 1992 года (с протоколом к нему) – эти республики являются суверенными государствами.

Могут ли составляющие части федерации являться самостоятельными суверенными государствами, если над ними стоит федеральная государственная власть? В федеративном государстве истинно государственный характер имеет лишь центральная государственная власть, только она – суверенна. По теории Бореля: «Суверенитет существенный элемент государства; в виду того, что суверенным является федеративное государство, частные государства, из которых состоит (единое) государство, с юридической точки зрения, не являются государствами;… с точки зрения публичного права, они не имеют верховный характер, необходимый для государства»… В федеративном государстве штаты (лишь) участвуют в создании суверенитета федеративного государства».

Не существует фрагментарного, сокращенного, ограниченного, относительного, раздельного суверенитета. Надо признать справедливым высказывание К. Маркса о том, что «две суверенные власти не могут одновременно, бок о бок, функционировать в одном государстве; это – нелепость вроде квадратуры круга». Объективно невозможно действие двух верховных и при этом независимых властей в пределах одной и той же территории. В федеративном государстве носителем суверенитета является сама Федерации.

Кстати говоря, проблема суверенитета в федеративном государстве в истории человечества возникала неоднократно. Так, еще при создании американской федерации возник вопрос о том, могут ли составляющие ее штаты оставаться государствами, если над ними стоит внешняя союзная власть, либо они низводятся тем самым до положения обычных подчиненных провинций унитарного государства, а само союзное государство в этом случае неизбежно превращается в унитарное государство, складывающиеся из подчиненных провинций.

Составители американской конституции думали вначале решить эту проблему с помощью учения о делимости суверенитета. По их мнению, суверенную власть осуществляют в равной мере и штаты, и федерация в целом. Правда, в таком случае в пределах одной и той же федеральной территории оказывалось несколько верховных суверенных властей. Но в этом не видели ничего невероятного, поскольку если власти не были разграничены территориально, то разграничивались по предметам ведения. В результате и федеральная власть, и власти штатов действовали на одной и той же территории, но каждая делала свои дела и в сфере своего ведения была одинаково суверенна.

Оценивая эту теорию, выдающийся русский государствовед Н.М. Коркунов писал: «Теория делимости суверенитета основывается на предположении, что действие суверенных властей допускает двоякое разграничение: территориальное и по предметам ведения. Предполагается безразличным, как именно будут разграничены суверенные власти. Невозможно только совмещение их. А раз данные власти будут разграничены по территориям, или по предметам ведения – все равно, каждая из них может быть вполне суверенна в своей сфере. Но при этом выпускают из внимания, что территориальная граница внешняя, материальная, вполне наглядная; а разграничение по предметам ведения есть граница идеальная, граница более или менее отвлеченных понятий. Невозможно перечислить все отдельные конкретные случаи, относящиеся к ведению той или другой власти. Можно определить только вопросы, относящиеся к их компетенции. А при применении этих общих определений к частным случаям не только возможны, но и неизбежны сомнения и споры. Кто-нибудь один должен получить право решать их бесповоротно. Та власть, которая получит это право, неизбежно подчинит себе другую власть. Если это будет власть союзная, то она и только она одна окажется верховною, так как она получит право отдельным государствам предписывать границы и их власти. Если же, напротив, решителями таких споров сделать отдельные государства, тогда они подчинят себе союзную власть, которая потеряет свое верховенство, и вместо союзного государства получится просто союз государств. Таким образом, отстоять понятие союзного государства можно лишь при одном условии, допустив, что суверенитет, верховенство власти не составляют необходимую принадлежность государства. Тогда суверенной будет признана одна союзная власть, а входящие в состав союзного государства отдельные государства должны быть признаны не суверенными государствами».

Много позже, при создании Союза ССР, его субъекты – союзные республики тоже были провозглашены суверенными государствами, и вновь возникли проблемы сочетания суверенитета Союза ССР и суверенитета его субъектов – союзных республик. В этот период господствующей была точка зрения, согласно которой возможно сочетание суверенитета СССР и суверенитета союзных республик. Главным фактором, обуславливающим возможность такого сочетания, объявлялась единая социалистическая природа как Союза ССР, так и составляющих его союзных республик. На практике союзные республики, разумеется, никаким суверенитетом не обладали, а когда они попробовали им реально воспользоваться, союзное государство распалось на отдельные суверенные государства. Таким образом, в действительности суверенитет союзных республик в лучшем случае носил лишь потенциальный характер и реализовать его субъекты Союза ССР, могли, только воспользовавшись принадлежащем им правом свободного выхода из состава Союза ССР.

Республики в составе Российской Федерации правом свободного выхода из состава этой Федерации не пользуются. Вот почему даже теоретически они не могут рассматриваться в качестве суверенных. Следовательно, объявление этих республик суверенными государствами – не констатация действительного положения вещей, а дань времени, получившему название «парад суверенитетов», и разного рода политическим играм, ведущимся как на федеральном, так и региональным уровнях.

На сегодняшний день существует общее и прочно утвердившееся мнение, что РФ – суверенное государство. Восстановление фактически утраченного в 1922 г. суверенитета (когда Россия находилась в составе СССР) было осуществлено 12 июня 1990 г. принятием Декларации «О государственном суверенитете РСФСР», согласно которой, субъектом государственного суверенитета признается Россия. Конституция РФ 1993 года подтверждает это положение и содержит новые подходы к суверенитету государства. За лаконичностью ст. 4 уже чувствуется обеспокоенность в связи с возникновением центробежных тенденций и стремление обеспечить территориальную целостность государства: «Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию. Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории РФ. Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность ее территории».

Конституция РФ упоминает только о государственном суверенитете Российской Федерации (ст. 4), при этом единственным носителем народного суверенитета и источником государственного суверенитета РФ объявляется многонациональный народ Российской Федерации (статья 3 и преамбула Конституции РФ), тем самым, подтверждая суверенитет РФ.

Закрепляя территориальное верховенство Российской Федерации, конституционная характеристика суверенитета обязывает федеральные органы государственной власти пресечь любую попытку посягательства на единство и верховенство государства, защищать его целостность. Данная формула подтверждается решением Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 года. «По проверке конституционности указов президента №2137 «О восстановлении конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики» и №2166 «О мерах пресечения действий незаконных вооруженных формирований в Чеченской республике и в зоне осетино-ингушского конфликта» и постановления правительства РФ №1360 от 9 декабря 1994 года. Именно в защиту государственного суверенитета России, национального самосохранения чеченского народа, прав и свобод граждан России и Чечни осуществляются антитеррористические мероприятия на Северном Кавказе, и ни одно государство не вправе указывать суверенному государству, как оно должно реализовывать внутренний суверенитет.

Государственный суверенитет Российской Федерации – категория сложная и не сводится лишь к компетенции властных структур государства. Важнейшими элементами конституционно-правового статуса РФ как суверенного федеративного государства: являются: 1) учредительный характер федеральной государственной власти; 2) территориальное верховенство; 3) федеральная конституционно-правовая система; 4) легитимные федеральные властные структуры; 5) федеральная государственная собственность; 6) федеральное гражданство; 7) единые вооруженные силы; 8) универсальная международная правосубъектность; 9) государственный язы; 10) государственная символика. Это та неприкосновенная сфера ведения суверенной политической единицы, тот минимум, без которого не представляется возможным осуществление государственного суверенитета.

Так, в Российской Федерации все вопросы общегосударственного значения являются предметом исключительного ведения Российской Федерации (ст. 71); все другие более или менее важные вопросы создают сферу совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ч. 1. ст. 72 Конституции РФ), т.е. не решаются без федерального центра, что также подтверждает, что носителем суверенитета является Россия в целом, а субъекты РФ являются носителями суверенных прав, но не представляют собой суверенные политические организмы.

Спорным является суждение о наделении субъектов Федерации «внутренним публично-властным государственным суверенитетом». В соответствии со ст. 73 Конституции РФ: «Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти». Но конституционный объем компетенции субъектов Российской Федерации не может быть описан как «суверенитет». Речь может идти лишь о компетенционной отчужденности, а не о разграничении суверенитета между федерацией и ее субъектами.

В условиях распространения государственного суверенитета России на всей территории страны субъекты Российской Федерации самостоятельны и «верховны» в пределах только своих исключительных полномочий (ст. 76 Конституции РФ), но и этих полномочий не достаточно для того, чтобы говорить о суверенности в целом субъектов Федерации.

Если содержание суверенитета свести к компетенции (что и делается со стороны республик; вспомним, например, известное заявление Президента РФ Б.Н. Ельцина «Субъекты федерации могут брать себе столько суверенитета, сколько смогут»), то и субъекты федерации будут считаться суверенными. Однако этого не достаточно, под суверенитетом субъектов РФ должны подразумеваться их возможность считаться с федеральным центром по своему усмотрению, их право решать любые вопросы без какого-либо политического ограничения по собственному усмотрению, включая право изменения политического статуса, оформления в независимое государство. Именно право на сецессию придает субъекту Федерации суверенный государственно-правовой статус.

Но, трудно даже гипотетически представить, что каждый из 84 «равноправных» субъектов Российской Федерации может провозгласить верховенство своих актов над федеральными, право сецессии и другие прерогативы государственного суверенитета. Согласно Конституции Российской Федерации, ни один субъект Федерации не обладает этим правом: территория Российской Федерации неприкосновенна (ч. 3. ст. 4 Конституции РФ); федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве государственной власти, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации (ч. 3, ст. 5 Конституции РФ).

Таким образом, в России с формально-юридической точки зрения не может быть никаких суверенных политико-территориальных единиц, даже если они называются республиками (государствами) (ч. 1. ст. 5 Конституции РФ).

Кроме того, суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции РФ, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, то есть, опять же, не допускает суверенитета субъектов Российской Федерации.

Отсутствие у субъектов государственного суверенитета подтверждается, также, положениями статьи 79 Конституции РФ из которых вытекает, что только Российская Федерация вправе заключать международные договоры, приоритет которых признается в ее правовой системе. И только Российская Федерация как суверенное государство может передавать межгосударственным объединениям свои полномочия в соответствии с международным договором.

Кроме того, на конституционном совещании в октябре 1995 года ярко подчеркивалось, что Конституция РФ не зафиксировала «суверенитет республик» (о суверенитете других субъектов Российской Федерации речь не шла), что также подтверждает отрицание идеи о наличие внутри федеративного государства других суверенных государств. Следовательно, суверенной является только Россия, а составляющие ее территориальные субъекты, имеют лишь комплекс исключительных полномочий, в пределах которых они самостоятельны.

В силу социально-экономического и особенно политического положения страны в конце 90-х годов в жертву достижению «неотложных» политических целей – спасению государственного единства – были принесены четкость и определенность конституционных положений, что послужило объективной причиной конституционного «противоречия», в результате которого возникла ситуация, известная как «парад суверенитетов». Когда большинство республик в составе Российской Федерации в одностороннем порядке объявили о своём суверенитете. Более подробное освещение данной проблемы предложено в следующей главе работы.