Природа российского федерализма: принципы и особенности

 

 

 

 

 

 

 

 

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1999. N 6. Ст. 866.

<2> СЗ РФ. 1996. N 7. Ст. 700.

4. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и субъектов является одним из важнейших принципов любого федеративного государства.

В Российской Федерации существует сложная трехуровневая система  органов публичной власти: 1) федеральный; 2) региональный; 3) муниципальный. Федерализм обусловливает поиск рационального распределения властных полномочий между центром, регионами и муниципалитетами. Правовой базой решения данного вопроса является Конституция Российской Федерации (ст. 72), федеральное законодательство, прежде всего Федеральный закон 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изм.), основы законодательства по различным сферам государственной жизнедеятельности, а также региональные конституции и уставы.

Сложность вопроса заключается  в том, что Конституция Российской Федерации фактически ограничивается перечислением предметов совместного ведения Федерации и субъектов, но не разграничивает их полномочия <1>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Статья А.В. Безрукова "Разграничение предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов в условиях федеративных преобразований в России" включена в информационный банк согласно публикации - "Государственная власть и местное самоуправление", 2005, N 9.

<1> См.: Безруков А.В. Разграничение предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов в условиях федеративных преобразований в России // Государство и право. 2004. N 8. С. 39 - 49; Хабриева Т.Я. Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации: перспективы правового регулирования // Право и экономика. 2003. N 3. С. 14 – 17.

Федеральный закон от 4 июля 2003 г. "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" открыл путь для скоординированного взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти, установил более четкие границы для регионального правотворчества в рамках совместной компетенции Федерации и ее субъектов <1>. Этот Закон сформулировал предметы регулятивной компетенции, которые должны быть реализованы исключительно в конституциях (уставах) субъектов Федерации.

--------------------------------

 

Научный анализ динамики регионального  законодательства приводит к выводу, что опережающее правовое регулирование  субъектов порождает коллизии между  федеральным и региональным законодательством. Этот институт, вызванный медлительностью  правотворческой деятельности федерального законодателя, не может применяться  в нормальных условиях стабильного  развития государства, т.к. постоянно  порождает новые проблемы <1>.

--------------------------------

<1> Нарутто С.В. Разграничение компетенции и единство системы государственной власти в Российской Федерации. Владивосток, 2001.

5. В региональных основных  законах уделено значительное  внимание принципу юридического равноправия субъектов Федерации. Он закрепляется либо в Преамбуле (Уставы Камчатского, Приморского краев, Еврейской автономной области), либо в первом разделе (главе) основного закона: Конституции Алтая (ст. 1), Калмыкии (ст. 1), Коми (ст. 1); Уставы Ставропольского края (ст. 1), Читинской области (п. 1 ст. 1), автономных округов: Ненецкого (ст. 1), Ханты-Мансийского - Югры (ч. 1 ст. 1), Чукотского (ч. 1 ст. 1), Ямало-Ненецкого (ст. 1) и др.

Юридическое равноправие  субъектов Российской Федерации  получает выражение в том, что  каждый субъект имеет право:

а) принимать основополагающий учредительный документ - основной закон (конституцию или устав), региональные законы и подзаконные нормативные  правовые акты, вносить в них изменения;

б) с согласия федерального центра изменять свой статус, наименование, границы, инициировать объединение  с другими субъектами Федерации;

в) законодательной (в том  числе конституционной) инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания России;

г) участвовать в принятии поправок в Конституцию Российской Федерации;

д) возбуждать процедуру  в Конституционном Суде Российской Федерации;

е) определять свое административно-территориальное  устройство;

ж) создавать систему региональных органов государственной власти.

Равноправие субъектов Федерации  проявляется не только в равном объеме прав, но и в равной конституционной  ответственности.

Проблема равноправия  субъектов Федерации затрагивалась  в ряде актов Конституционного Суда Российской Федерации, в частности: Постановлении от 14 июля 1997 г. N 12-П "По делу о толковании содержащегося в части 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области" <1>; Определении от 27 июня 2000 г. N 92-О По запросу группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания России о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений Конституций Адыгеи, Башкортостана, Ингушетии, Коми, Северной Осетии - Алании и Татарстана <2>.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1997. N 29. Ст. 3581.

<2> СЗ РФ. 2000. N 29. Ст. 3117.

Конституционные принципы российского  федерализма представляют собой  системное единство. Они органически  взаимосвязаны и действуют одновременно, раскрывая свое содержание во взаимодействии федерального, регионального законодательства и правоприменительной практики.

Юридическое равноправие  субъектов Российской Федерации  нельзя отождествлять с их фактическим  равенством. Все субъекты Федерации  существенно отличаются друг от друга  не только по размерам территории и  численности населения, но и по экономическому потенциалу. Поэтому одной из задач  национальной стратегии России обозначено выравнивание экономического уровня регионов.

С.Н. Бабурин вводит еще  один принцип федерализма: сбережение политико-правовой самобытности России <1>.

--------------------------------

<1> Бабурин С.Н. Мир  империй: территория государства  и мировой порядок. М.: Магистр  Инфра-М, 2010. С. 328.

 

По мнению ученых-государствоведов, принципы федерализма являются исходными концептуальными положениями теории федерализма и федеративного государственно-территориального устройства <9>; определяют модели и природу федеративного устройства государства, характер разделения государственной власти между федерацией и ее субъектами <10>; обусловливают закономерности развития федерализма <11>.

Принципы федерализма  позволяют сочетать единство и многообразие форм и методов организации государственной  и общественной власти, создают основы сотрудничества входящих в федерацию  национально-территориальных образований. Характеризуя принципы российского федерализма, необходимо, на наш взгляд, отметить такие их черты, как аксиологический (ценностный) характер, целевая ориентация, системность, многоуровневый характер реализации, концентрированность, внутренняя иерархичность, конституционная гарантированность. Очевидно, часть принципов российского федерализма (государственная целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации) носят инструментальный характер и касаются аспектов организации и функционирования власти в федеративном государстве. Принцип равноправия и самоопределения народов в Российской Федерации имеет непосредственное отношение к конституционно-правовым основам государственной национальной политики, ее методам и процедурам.

2. Институты федерального  вмешательства: понятия и правовое  регулирование

Конституция Российской Федерации  в отличие от конституций большинства  зарубежных федеративных государств непосредственно  не закрепляет право федерального центра на применение мер федерального вмешательства, за исключением, пожалуй, норм общего характера  об исключительной компетенции Федерации  осуществлять контроль за соблюдением  федеральной Конституции и федеральных  законов (п. "а" ст. 71) и о праве Президента РФ принимать меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности, обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ч. 2 ст. 80). В российском законодательстве также отсутствует определение понятия федерального вмешательства, без уяснения природы и назначения которого невозможно определить основания, виды, порядок и пределы его применения.

Вместе с тем проблематике федерального вмешательства посвящен целый ряд публикаций <1>. Хотя среди авторов нет единого  представления о системе мер  федерального вмешательства, все же некоторые его характерные черты  выделить можно. Так, отмечается, что  федеральное вмешательство является крайней, чрезвычайной мерой, необходимость в применении которой федеральным центром возникает в ответ на явное противодействие со стороны субъекта Федерации, когда, по выражению И.Н. Барцица, "договорные, координационные и иные механизмы, направленные на достижение взаимопонимания между Федерацией и ее субъектами, не достигают поставленных целей" <2>. Ключевым критерием признания той или иной меры федеральным вмешательством является вторжение федерального центра в компетенцию субъекта Федерации, сопровождающееся ограничением или прекращением полномочий органов власти и (или) должностных лиц. Основания применения мер федерального вмешательства должны иметь исключительно правовой характер и выражаться в нарушении федеральной Конституции и (или) федеральных законов, и в первую очередь посягательстве на основы конституционного строя посредством принятия нормативных правовых актов или вынесения иных решений, совершения действий или бездействия. При этом федеральный орган государственный власти, уполномоченный принимать решение о применении той или иной меры федерального вмешательства, должен прежде всего оценить соразмерность выбранной меры степени серьезности нарушения и уровню нарушенной нормы в правовой системе России.

--------------------------------

<1> См., например: Игнатов  А.В. Федеральное вмешательство: понятие, принципы и система мер // Право и политика. 2005. N 5(65); Ливеровский А.А. Федеральное вмешательство // Журнал российского права. 2002. N 9.

<2> Барциц И.Н. Правовое пространство России: вопросы конституционной теории и практики. М., 2000. С. 408.

 

Решающая роль в процессе установления факта совершения субъектом  РФ подобных нарушений отводится  суду. Однако при указании на судебные органы действующее законодательство ограничивается, как правило, терминами "соответствующий суд" или "суд". Этого, очевидно, недостаточно для определения суда, уполномоченного выносить решение по столь важному для сбалансированного состояния федеративных отношений вопросу - вопросу о допустимости вмешательства Федерации в жизнь субъекта. Отсутствие четкого законодательного закрепления судебного органа создает угрозу злоупотреблений со стороны федеральных властей и делает практически нереализуемым механизм применения федерального вмешательства.

В настоящее время Федеральным законом N 184-ФЗ от 6 октября 1999 г., в редакции Федерального закона N 257-ФЗ от 8 ноября 2007 года <3> (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ), предусмотрены следующие меры воздействия в отношении органов государственной власти и должностных лиц субъектов Федерации, которые можно отнести к мерам федерального вмешательства:

--------------------------------

<3> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005; СЗ РФ. 2007. N 46. Ст. 5556.

 

1) отрешение высшего должностного  лица субъекта Федерации от  должности;

2) роспуск законодательного (представительного) органа государственной  власти субъекта Федерации;

3) меры финансово-экономического  воздействия, выражающиеся во  временном осуществлении федеральными  органами государственной власти  бюджетных полномочий органов  государственной власти субъектов  Федерации (введение временной  финансовой администрации) и полномочий, осуществляемых за счет субвенций  из федерального бюджета, с  одновременным изъятием указанных  субвенций.

Остановимся на рассмотрении достаточно нового для российской практики правового института - временной  финансовой администрации (указанные  нормы Федерального закона N 184-ФЗ вступили в силу с 1 января 2007 г.), с тем чтобы критически осмыслить основания, порядок, пределы и механизм введения временной финансовой администрации, а также проанализировать возможные коллизии, которые могут возникнуть вследствие практической реализации этого института.

Согласно п. 3 ст. 26.9 Федерального закона N 184-ФЗ временная финансовая администрация (далее - ВФА) определяется как разновидность временного осуществления федеральными органами государственной власти полномочий органов государственной власти субъектов Федерации. ВФА вводится в субъекте РФ на срок до одного года по ходатайству Правительства РФ на основании решения Высшего Арбитражного Суда РФ. Процессуальные аспекты введения ВФА урегулированы нормами Бюджетного кодекса РФ <4> (далее - Кодекс). В порядке внесения изменений Федеральным законом от 20 августа 2004 г. N 120-ФЗ <5> в Кодекс была включена новая глава 19.1 "Осуществление бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления при введении временной финансовой администрации".