Принцип разделения властей

   Конкретные  рецепты организации власти, предлагаемые Ш. Монтескье, ограничены доступными ему знаниями и представлениями. Многие из них сегодня не могут быть восприняты иначе как анахронизм, как нечто устаревшее. Но положение о том, что плохо организованная и плохо осуществляемая власть не менее опасна, чем ее отсутствие, остается весьма актуальным и в наши дни. “У доктрины разделения властей оказалась непростая судьба. Она получила широкое признание и поддержку со стороны самых прогрессивных сил, стала одним из главных постулатов демократической конституционно – правовой теории”. Наконец, “она нашла свое прямое отражение и закрепление в основных законах передовых государств, а сегодня (особенно после краха тоталитарных режимов) стала ведущим конституционным принципом практически всех государств мира”.

   Но  не стоит, пожалуй, и чрезмерно идеализировать ситуацию. Далеко не сразу даже записанные в Основном законе государства принципы реализуются на практике. История той же Франции, где родилась и восторжествовала эта теория, убедительно показывает, сколь сложен был пройденный путь. За два столетия, прошедшие после Великой французской революции, в стране изменились две империи, две цензовых монархии, пять республик, не считая всякого рода переходных и временных режимов.

   Конечно, за эти годы менялись и концептуальная трактовка, и отношение к самому принципу, и конкретное распределение объема власти между ее ветвями. Пожалуй, стоит особо отметить попытки  ревизии концепции разделения властей в целях ее приспособления к авторитарному или полу-авторитарному режиму. Поскольку уже в XIX веке разделение властей все настойчивей увязывалось с демократическими началами государственного строя, то появляется целая серия различных теорий, при помощи которых пытаются доказать необходимость особой четвертой власти, образующей отдельную и полностью самостоятельную ветвь.

   Так согласно Бенжамену Констану, видному  французскому политическому деятелю и писателю эпохи Реставрации Бурбонов, триада власти, предложенная Монтескье, должна быть дополнена еще одной. Ее назначение – предотвращать и урегулировать конфликты, возникающими между тремя первыми. Такая четвертая власть якобы должна быть политически нейтральна и обеспечивать баланс и сотрудничество трех других. Весьма не трудно увидеть, что за подобной "политически нейтральной ветвью " скрывалась королевская власть, претендовавшая на то, чтобы стать над всеми другими.

   Это очень хорошо прослеживается в тексте Португальской хартии, прокламированной монархом (в тот период Бразилии и Португалии одновременно) в 1824году. Разделение властей объявляется в ней одной из гарантий сохранения прав граждан. А согласно ст. 71, основу политической организации составляет "уравновешивающая власть", которая принадлежит монарху. Именно эта власть стоит на страже независимости всех "остальных ветвей политической власти, их баланса и согласия".

   Немало  предпринималось попыток на протяжении трех минувших веков объявить разделение властей устаревшим, нереальным, противоречащим якобы потребностям социального прогресса. Но все попытки предать анафеме демократический принцип в конечном итоге завершались фиаско для его противников и критиков. В современной правовой науке принцип разделения властей принято относить к основам демократического конституционного строя. Это значит, что он имеет основополагающее значение при решении конкретных вопросов построения государственного механизма. Конституционные положения, относящиеся к высшим государственным органам и определяющие порядок их формирования, полномочия и сферу ведения, взаимоотношения между ними, должны соответствовать главному конституционному принципу.

   Конечно, Дж. Локк и Ш. Монтескье, создавая свою теорию, выражали и представляли интересы определенных социально-политических сил. И это вполне закономерно, ибо свобода была в тот период свободой, прежде всего для третьего сословия, а равенство граждан означало отмену социальных привилегий и ограничений. Разделение властей означало ограничение абсолютной власти монарха, а значит, пресечение произвола и деспотизма. Но развитие мыслителями идеи отражали не просто узкоклассовый интерес. В них нашли выражение общечеловеческие ценности, которым суждено было пережить века.

   Принцип разделения властей отнесен к  числу основных конституционных  принципов всех современных демократических государств. Это вовсе не означает, что он обязательно упоминается в тексте основного закона.  Этот принцип находит свое отражение в построении механизма осуществления власти. А реальность существования разделения властей подтверждается (или отвергается) практикой формирования и функционирования последнего. Составными частями механизма власти повсеместно признаются законодательная, исполнительная и судебная власти, каждая из которых, воплощая единство власти, принадлежащее народу, остается самостоятельной.

   Во  всех странах при нормальной ситуации существуют органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Однако способы их разделения и взаимодействия далеко не одинаковы. Иначе говоря, принцип один, а способы его реализации различны. В каждой стране государственный механизм отличается несомненной спецификой и многочисленными особенностями. Причем, чем выше степень демократизма, тем больше можно наблюдать специфичного и особенного. Деспотии все одинаковы, как бы ни тщились тираны подчеркнуть свою самобытность. Демократии всегда разнообразны и многообразны, будучи едины по своим основополагающим принципам и духу.

   Конкретное  претворение в жизнь принципа разделения властей зависит от воздействия многочисленных факторов. Среди них можно отметить такие, как “исторические особенности становления и эволюции государства, уровень социально-экономического развития, естественно – географические условия существования, этно-национальный состав населения и многие другие” [13, с. 35]. Особенно важное значение имеет расстановка политических сил в стране. Практика показывает, что очень часто те или иные положения, зафиксированы в конституции, могут по-разному трактоваться и применяться в зависимости от того, что собой представляет партийная система страны и какие именно политические партии находятся у власти. Можно привести пример. Так, во Франции по конституции 1958г., исполнительная власть поделена между президентом республики и правительством. В том случае, если большинство в нижней палате французского парламента – Национальном собрании – принадлежит партии президента, то возможности осуществления им функций управления резко сужаются.

   Определяемый  конституцией и фактически сложившийся  в стране порядок формирования и принципы взаимоотношений между законодательной, исполнительной и судебной властями определяют существующую в стране форму правления. В конституционно-правовой науке все разновидности организации государственной власти принято сводить к нескольким типологическим моделям. Иначе говоря, если необходимо выяснить, какова принципиальная схема организации власти, как разделены и взаимодействуют ее различные ветви, надо установить, о какой именно форме правления идет речь.

2. Принцип разделения власти  в государствах различной формы  правления

   Существующее  ныне в мире государства делятся на две большие группы – монархии и республики. Монархическим называют такое государство, в котором пост главы государства замещается, по общему правилу, пожизненно и по наследству. В республике глава государства избирается и может занимать свой пост только определенный срок. Правда, из этого общего правила встречаются исключения, но они крайне редки.

   Сегодня абсолютная монархия – это анахронизм. Она встречается лишь в очень немногих странах Востока.

   Наиболее  распространенной в современном  мире является республиканская форма правления. В развитых странах известны три ее разновидности. Это президентская республика, парламентарная республика и республика со смешанной формой правления.

   В президентской республике принцип  разделения властей находит свое проявление в юридическом равенстве каждой из трех ветвей власти и их независимость друг от друга. В чем конкретно находит свое проявление юридическое равенство каждой из ветвей власти? Прежде всего, в том, что каждая из них: законодательная, исполнительная и судебная – имеет как бы свой домен, свою сферу деятельности, на которую другая ветвь власти не должна посягать. Законодательная власть, представленная парламентом, имеет исключительное право принятия законов государства. Никакая другая власть, никакой другой государственный орган подобной властью не обладают.

   В странах с парламентарными формами  правления парламент так же, как  и в президентских республиках, является органом законодательной власти. Его законодательные прерогативы примерно аналогичны и имеют, как правило, те же ограничения. В чем же тогда состоит различие? Специфика президентской республики состоит в том, что законодательная власть сама предлагает и принимает законы. В парламентарных республиках обычно правительство монополизирует право законодательной инициативы. В президентской республике исполнительная власть правом законодательной инициативы не располагает. Более того, представители исполнительной власти нередко, как, например, в США, не имеют даже права доступа в палаты парламента. Исполнительная власть подготавливает наиболее важные и существенные законопроекты. Однако юридически права законодательной инициативы исполнительная власть лишена и должна изыскивать различные пути для вынесения законопроекта на рассмотрение палат. Правительственный законопроект может быть изменен и дополнен парламентариями без согласия правительства.

   Все эти жесткие правила, ограничивающие доступ исполнительной власти в парламент, призваны оградить самостоятельность  в законодательной власти. Но ведь одновременно не менее важно утвердить  юридическое равенство и независимость самой исполнительной власти. Каким образом достигается эта цель? Два момента имеют решающее значение.

   Во-первых, исполнительная власть формируется независимо от парламента. В президентской республике глава государства является единоличным носителем исполнительной власти. Он избирается обычно путем всеобщих выборов населением страны.

   Во-вторых, в президентской республике отсутствует  институт парламентской ответственности правительства.

   Во  всех странах, придерживающихся принципа разделения властей, прокламируется и в той или иной степени обеспечивается независимость суда. Без независимого правосудия существование и функционирование действительно демократического государственного механизма просто невозможно. В основе судоустройства и судопроизводства лежат принципы, которые обеспечивают независимость суда и его служение интересам человека и общества. Конституционное судопроизводство – одно из важнейших направлений осуществления судебной власти.

   Независимость и самостоятельность каждой из трех ветвей власти, и особенно законодательной и исполнительной, не должны быть препятствием к их взаимодействию. Больше того, эффективная власть невозможна без их сотрудничества.

   В США сложился своеобразный механизм практической реализации принципа разделения властей, известный под названием "механизм сдержек и противовесов". Его назначение – способствовать взаимодействию властей, не допуская узурпации полномочий одной из ветвей власти в ущерб другой.

   Глава государства в президентской  республике играет, безусловно, ведущую роль в управлении делами государства. Но в тоже время он должен осуществлять свои полномочия в рамках конституции и законов. Аналогичный принцип разделения властей существует и в иных президентских республиках (Бразилия, Аргентина, Мексика, Колумбия и др.).

   Гораздо менее отчетливо принцип разделения властей прослеживается в странах с парламентарными формами правления. К их числу обычно относят те страны, монархии и республики, в которых исполнительная власть (правительство) формируется представительным органом на базе парламентского большинства. В этих странах правительство несет политическую ответственность перед парламентом, который может его отстранить, выразив недоверие. Однако если дело ограничивается только подобным правом парламента, то говорят уже не о парламентарной форме правления, а о господстве парламента, о "режиме ассамблей", который в конечном итоге способен привести к деградации демократических институтов и государства. В странах с парламентарными формами правления существует не только парламентская ответственность правительства, но и институт досрочного роспуска парламента (или нижний парламенты).

   Таким образом, в странах с парламентарными  формами правления принцип разделения властей в том, что касается взаимоотношений законодательной и исполнительной властей, выступает, прежде всего, как своеобразный баланс, как механизм своеобразного сдерживания. Обычно о системе сдержек и противовесов говорят применительно к США и даже подчеркивают, что эта особенность президентской республики. Однако порой и в парламентарной стране реализуется самым последовательным образом механизм противовесов. Да, парламент может отказать в доверии правительству, но и правительство может, не согласится с решением парламента и передать решение спора на усмотрение народа

   Почему  же тогда говорят о менее заметном разделении властей в странах  с парламентарными формами правления. Данное обстоятельство связано, прежде всего, с порядком формирования исполнительной власти. В парламентарных странах глава государства, как правило, непосредственного участия в управлении делами государства не принимает. За действия главы государства ответственность несет правительство.

   Конечно, по общему правилу, вытекающему из теории разделения властей, законодательная и исполнительная власти не должны подменять друг друга и не должны вторгаться в осуществление функций, зарезервированных за каждой из них. Но и в данном случае очень многое зависит от конкретной ситуации, существующей в стране, и от сложившихся обыкновений. Во многих парламентарных странах сложился и сравнительно широко практикуется институт делегированного законодательства. Парламент передает (делегирует) какую-то часть своих полномочий правительству, которое тем самым как бы наделяется на определенных условиях законодательными полномочиями (например, подобное делегирование полномочий предусматривается конституциями Германии, Италии, Республики Беларусь и некоторых других стран).