Представительные органы местного самоуправления в странах с англосаксонской и континентальной моделью управления

Данная модель не предусматривает наличия на местах каких-либо чиновников, назначаемых из центра для контроля за органами самоуправления.  Местные советы в пределах закона, обычая (сложившейся практики), судебного прецедента самостоятельно и под свою ответственность решают вопросы, не отнесенные к компетенции центральных органов.

Контроль за органами местного самоуправления является, в основном, косвенным: через финансирование их деятельности; посредством проводимых отраслевыми министерствами инспекционных проверок; путем принятия адаптивных законов (парламент принимает типовые законы, а местные органы вводят их в действие на своей территории с изменениями, обусловленными местными особенностями); в форме судебного контроля.

Рассматривая англосаксонскую модель местного самоуправления, необходимо учитывать, что в своем классическом виде она встречается сейчас крайне редко.

 

Заметно отличается от англосаксонской модели континентальная модель организации власти на местах, которая получила распространение не только в странах континентальной Европы (Франция, Италия, Испания, Бельгия), но и в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки.

Отличительные признаки этой модели следующие:

а) сочетание местного самоуправления и государственного управления на местах, выборности и назначаемости;

б) определенная иерархия системы местного самоуправления, подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим;

в) наличие на местном уровне специального представителя центральной власти, полномочного осуществлять государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления,

Родоначальница континентальной модели - Франция, для которой высокая степень централизации местного управления и самоуправления является исторически традиционной. Во Франции достаточно долго существовала система многоуровневой организации власти на местах, при которой деятельность нижестоящих звеньев в значительной степени определялась и зависела (прежде всего, в административном и финансовом смысле) от вышестоящих органов управления [7, с.98].

В настоящее время основным звеном местного самоуправления во Франции являются коммуны - муниципальные образования, создаваемые жителями небольших городов и сельских населенных пунктов. Каждая коммуна имеет свой представительный орган - совет и мэра, избираемого из числа депутатов совета и выступающего одновременно в качестве государственного служащего и главы местного самоуправления.

Мэр и депутаты муниципального совета, работающие на постоянной основе, образуют муниципалитет. Его деятельность осуществляется под контролем муниципального совета и под административным контролем комиссара Республики. Последний наблюдает за законностью принимаемых коммуной решений и в случае необходимости обращается в суд за их отменой,

Приведенный в качестве примера французский вариант организации власти на местах является типичным для континентальной модели местного самоуправления.

Сравнивая англосаксонскую и континентальную модели местного самоуправления, следует иметь в виду, что в демократически развитых странах различия между этими двумя моделями не носят принципиального характера. Их современная форма, во многом являющаяся результатом проведенных реформ местного самоуправления, позволяет говорить об определенном сближении некогда весьма отличных муниципальных систем.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3 Представительные органы местного самоуправления в

странах с англосаксонской и континентальной моделью управления

 

Местное самоуправление включает в себя, как правило, два элемента [4, c.18]:

• во-первых, представительный (совет, собрание, ассамблея и т.п.), избираемый населением соответствующей административно-территориальной единицы и принимающий решения по наиболее важным местным вопросам;

•   во-вторых, исполнительный (единоличный — мэр, бургомистр и др., либо коллегиальный — комитет, магистрат и т.д.), призванный выполнять решения заседающих в совете (собрании, ассамблее) депутатов и осуществлять повседневное управление.

Представительные выборные органы местного самоуправления могут иметь самые разные названия, например, совет графства (США и Великобритания), это может быть муниципальный совет, коммунальный совет, генеральный совет. Довольно часто применяется термин "муниципалитет". Этот термин может означать и территорию, и орган (как когда-то у нас было с сельским советом) [7, c.23].

Представительные органы местного самоуправления создаются не только на уровне нацеленных пунктов, но и на уровне целых регионов.

Региональные представительные органы. Обычно представительные органы местного самоуправления формируются как на низовом, так и на среднем (региональном) уровне. Региональные представительные органы, как правило, избираются на срок от двух до шести лет. Так, в Швеции срок полномочий ландстингов (областных представительных органов) установлен в три года. Местные собрания в германских уездах (крайстаги) избираются на четыре года, а генеральные советы французских департаментов — на шесть лет. Региональные советы чаще всего координируют работу представительных органов низового звена и решают крупномасштабные задачи, которые не под силу муниципалитетам.

Представительные органы среднего звена могут формироваться и косвенным путем. Так, в Венгрии члены областных советов избираются на собраниях делегатов сельских и городских представительных органов (по принципу: один советник от 10 тыс. жителей). В Тунисе же, например, региональные советы состоят из представителей регионов в национальном парламенте, президентов (мэров) муниципалитетов региона, а также президентов сельских советов. Возглавляются такие советы назначаемыми сверху губернаторами.

Весьма своеобразно строится управление графствами в канадских провинциях Онтарио и Квебек. Графство здесь является как бы вторым, надстроечным элементом местного самоуправления, где координируется деятельность низовых муниципальных единиц. В административном и финансовом отношении оно производно от муниципалитетов, расположенных на его территории. Советы, руководящие деятельностью графств, состоят из представителей входящих в них муниципалитетов. Графства не имеют собственных финансовых полномочий, и их бюджеты состоят из взносов соответствующих муниципалитетов.

В однородных региональных единицах некоторых стран могут формироваться различные типы представительных органов. В упомянутых выше американских графствах, например, создаются в основном два типа советов: комиссионерный совет и совет контролеров. Комиссионерные советы (от английского слова commissioner,что означает "представитель", "уполномоченный") получили распространение приблизительно в 80 процентах графств. Они избираются непосредственно населением, чаще всего в составе трех — семи человек. Причем жители, избранные в комиссионерный совет, не могут занимать иные государственные должности. Что же касается советов контролеров, то они формируются из выборных должностных лиц муниципалитетов и тауншипов, входящих в графство. В среднем такой совет состоит из 20 членов,

В некоторых странах муниципалитеты образуются как в городах, так и в сельской местности, в то время как в других — только в городах.

Муниципальные представительные органы. На низовом уровне главным действующим лицом местного самоуправления является самоуправляющаяся община или муниципалитет, то есть орган местного самоуправления, обладающий статусом юридического лица. Как уже отмечалось, в рамках континентальной модели местного самоуправления муниципалитеты образуются как в городах, так и в сельской местности. В государствах же с англосаксонской моделью местного самоуправления муниципалитеты создаются только в городах. Это означает, что город и село здесь управляются по-разному, хотя в настоящее время различия между ними постепенно стираются. В результате интенсивного строительства большие города стали утрачивать былую компактную форму, они "расползаются" вширь, превращаясь в огромные урбанизированные районы, не имеющие четких естественных границ. Главным критерием отличия города от сельского населенного пункта в настоящее время выступает численность населения. Так, в частности, обстоит дело в Канаде. Минимальное количество жителей, необходимое для того, чтобы населенный пункт считался городом, законодательством провинции Онтарио определяется в 15 тыс. человек, Манитобы — 10 тыс., Квебека — 6 тыс., Саскачевана и Альберты — 5 тыс. [6, c.175].

Несколько труднее получить статус города в многомиллионной Японии. Для этого населенный пункт обязан отвечать следующим требованиям: его население должно превышать 50 тыс. человек; более 60% всех жилых строений населенного пункта должны находиться в его центральной части; по крайней мере 60% жителей должны быть заняты в промышленности, торговле или являться лицами свободных профессий (к которым относятся юристы, журналисты, деятели искусства и т.п.); населенный пункт обязан иметь ряд городских служб, перечень которых определяется вышестоящей префектурой.

Для размышления: и численность, и сроки полномочий муниципальных советов в разных странах различны.

Особенности формирования и сроки полномочий представительных органов местного самоуправления. Представительный орган местного самоуправления обычно избирается населением соответствующей административно-территориалъной единицы путем прямых выборов. От числа жителей зависит и количественный состав местного совета. Во Франции, например, муниципальные советы могут насчитывать от 9 (в коммунах с населением менее 100 человек) до 69 членов (в коммунах с населением более 300 тыс. человек). Исключение было сделано для таких крупных городов, как Париж, Марсель и Лион, численность муниципальных советов которых составляет соответственно 163, 101 и 73 члена. В Бельгии численность муниципальных советов колеблется от 5 до 55 членов, в Италии —от 15 до 80, в Голландии - от 7 до 45, в Норвегии — от 13 до 85, в Дании — от 5 до 35 [3, c.61].

Срок полномочий органов местного самоуправления может составлять один год (некоторые канадские провинции), два (Мексика, Боливия), три (Швеция, Эстония), четыре (Норвегия, Венгрия, Япония) года, пять (Турция, Кипр) или же шесть (Франция, Бельгия, Люксембург) лет. Вопрос о том, какой срок оптимален для муниципальных советов, остается предметом постоянных дискуссий. Каждая позиция здесь имеет как слабые, так и сильные стороны. Если срок полномочий невелик, у избирателей появляется возможность довольно жестко контролировать своих избранников. С другой стороны, за короткое время муниципальные советники зачастую не успевают войти в курс дела, должным образом освоить секреты и навыки новой работы. В такой ситуации им нелегко планировать свою деятельность на более или менее отдаленную перспективу — ведь ни один советник не знает, будет ли он переизбран вновь. Кроме того, частые выборы обходятся недешево. С финансовой и организационной точки зрения более длительный срок работы советов предпочтительнее — он позволяет депутатам отвлечься от неприятных дум о предстоящих выборах и сосредоточиться на повседневных обязанностях.

Для размышления: сессии как основная форма работы местных представительных органов.

Сессии представительных органов местного самоуправления, порядок их проведения. Основной формой работы местных представительных органов являются сессии. В низовых административно-территориальных единицах они созываются, как правило, чаще, чем в вышестоящих. Так, во Франции советы коммун собираются на очередные сессии четыре раза в год, а советы департаментов — два раза. В Швеции число сессий представительных органов низового звена устанавливается ими самими, в то время как сессии советов среднего звена должны проводиться не реже четырех раз в год.

Кроме очередных, могут созываться и внеочередные (чрезвычайные) сессии. Как правило, они проводятся для обсуждения экстренных вопросов, решение которых не терпит отлагательства. Порядок созыва таких сессий везде определяется по-разному. Но обычно они проводятся по требований правительства, соответствующего представителя государственной администрации на местах, определенного числа депутатов, а также по инициативе местного исполнительного органа. На таких сессиях чаще всего рассматриваются лишь те вопросы, для решения которых они специально созывались.

Для размышления: в то время как на сессиях муниципальных советов решаются стратегические и наиболее важные вопросы, вся повседневная работа осуществляется ими в комитетах и комиссиях.

Комиссии (комитеты) представительных органов местного самоуправления и их разновидности. Занимаясь повседневными делами, представительные органы местного самоуправления могут образовывать комиссии (комитеты), которые бывают постоянными и временными, обязательными и факультативными, а также отраслевыми, функциональными и территориальными. Постоянные комитеты формируются сразу же после избрания данного представительного органа и функционируют в течение всего периода его полномочий или какого-либо иного фиксированного срока (в Великобритании, например, комитеты формируются на один год). Временные (специализированные) комитеты и комиссии создаются по мере необходимости для решения или изучения какой-либо конкретной проблемы и распускаются после выполнения своей задачи. Обязательные комитеты назначаются в соответствии с требованиями законодательства той или иной страны. Шведские муниципалитеты, например, должны формировать комитеты по образованию, окружающей среде и охране здоровья, строительству, а также комитет по выборам и комитет социального благосостояния.

Отраслевые комитеты создаются по какому-либо конкретному направлению муниципальной деятельности (здравоохранение, образование и т.п.), в то время как функциональные комитеты выполняют обслуживающие функции по отношению к другим комитетам совета и решают комплексные, специальные вопросы (юридический, финансовый, кадровый комитеты и т.п.). Территориальные же комиссии объединяют членов совета, избранных от какого-либо определенного района, и отвечают за его общее развитие.