Правотворчество понятие и виды

Следующий вид органов, осуществляющих правотворческую деятельность, – это органы местного самоуправления: районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские представительные органы власти и соответствующие им местные администрации⁸.

Издавая нормативные  акты (обычно они именуются решениями), органы местного самоуправления обеспечивают самостоятельное решение гражданами всех вопросов местного значения через  избираемые ими органы или непосредственно, исходя из интересов населения, на основе закрепленных за органами самоуправления материальных и финансовых ресурсов.

Наконец, администрация  объединений, предприятий, учреждений в пределах своих полномочий издает так называемые локальные нормативные акты, регулирующие отношения внутри соответствующих подразделений (например, принятие правил внутреннего трудового распорядка).

Референдум как вид  правотворчества. За последнее время  во многих государствах все большее  распространение получает форма непосредственного участия народа в правотворчестве – референдум, то есть принятие законов путем всенародного голосования. Это один из путей расширения демократии, привлечения граждан к решению важнейших вопросов государственной жизни. В данном случае народ непосредственно осуществляет определенный акт законодательной власти, принимает правотворческое решение.

Нормативные соглашения. Заключение соглашений, содержащих обязательные для исполнения правовые предписания, все шире используется в правотворческой практике российского государства, причем такие соглашения заключаются между различными субъектами права и их юридическая сила неодинакова. Примером такого рода соглашений может служить, в частности, Федеративный договор, явившийся правовой базой создания Российской Федерации на новой основе. Он содержит нормы о распределении компетенции между государственными образованиями Российской Федерации, о предметах исключительного ведения федерации и ее субъектов, а также их совместного ведения. Практикуется заключение соглашений и по экономическим, политическим и иным вопросам между федерацией и отдельными ее членами (республиками, краями, областями и т.д.), между субъектами федерации⁹.

Характерной особенностью современных  взаимоотношений между общественными  объединениями и государственными структурами является (вместо издания ими совместных актов, что активно применялось ранее) заключение разного рода соглашений, содержащих нормативные предписания. В первую очередь это касается регулирования трудовых отношений. Так, в соответствии с Законом Российской Федерации от 11 марта 1992 г. «О коллективных договорах и соглашениях» может быть заключен коллективный договор – правовой акт, регулирующий трудовые, социально-экономические и профессиональные отношения между работодателем и работниками на предприятии, в учреждении, организации. Он заключается, с одной стороны, работниками в лице одного или нескольких профсоюзов, иных уполномоченных работниками представительных органов, с другой стороны, работодателем непосредственно или уполномоченными им представителями. Коллективный договор заключается на предприятиях, в их структурных единицах, наделенных правами юридического лица, независимо от формы собственности, ведомственной принадлежности и численности работников¹⁰.

Наряду с коллективным договором законом предусматривается также заключение разного рода соглашений – правовых актов, содержащих обязательства по установлению условий труда, занятости и социальных гарантий для работников определенной профессии, отрасли, территории. В зависимости от сферы регулируемых отношений заключаются соглашения генеральные, устанавливающие общие принципы согласованного проведения социально-экономической политики, отраслевые (тарифные), которые определяют направления социально-экономического развития, условия труда и оплаты труда, социальные гарантии для работников отрасли (профессиональных групп), и, наконец, специальные, устанавливающие условия решения определенных социально-экономических проблем, связанных с территориальными особенностями.

Такие соглашения могут заключаться на разном уровне:

- на федеральном – между общероссийскими объединениями профсоюзов, иных уполномоченных работниками представительных органов; общероссийскими объединениями работодателей; Правительством Российской Федерации;

- на республиканском (республики в составе федерации) – между республиканскими объединениями профсоюзов, иных уполномоченных работниками представительных органов; республиканскими объединениями работодателей; правительством республики в составе Российской Федерации;

- на отраслевом или профессиональном – между соответствующими профсоюзами, иными уполномоченными работниками представительными органами; работодателями (объединениями работодателей); Министерством труда и занятости населения;

- на территориальном – между соответствующими профсоюзами (объединениями профсоюзов), иными уполномоченными работниками представительными органами; работодателями (объединениями работодателей); органами исполнительной власти.

Правотворческая деятельность разделяется на следующие виды:

1) принятие нормативных  правовых актов уполномоченными  органами государства;

2) непосредственное правотворчество  народа путем всенародного волеизъявления  на референдуме;

3) санкционирование государственными  органами обычаев;

4) создание судебного прецедента.

Одним из способов правотворчества  является санкционирование государством обычаев. Это могут быть нормы, признанные населением данной местности или  сложившиеся в практике деятельности некоторых организаций¹¹.

В ряде стран, принадлежащих  к англо-саксонской правовой семье, правотворчеством могут заниматься судебные органы, создающие судебные прецеденты в процессе рассмотрения конкретного дела. В российской практике правотворчества судебные прецеденты не признаются.

Процесс создания нормативного правового акта представляет собой совокупность последовательных стадий, каждая из которых регулируется соответствующими юридическими предписаниями.

Принято выделять два  основных этапа в процессе правотворчества, – этап подготовки нормативного правового  акта и этап его принятия. Каждый из этапов в свою очередь делится на стадии.

Первый этап носит  неофициальный характер, и деление  его на стадии весьма условно.

Обычно первый этап начинается с принятия решения соответствующим  органом государства о подготовке проекта нормативного правового акта. Этот проект может подготавливаться как в самом этом органе, так и по его поручению другим государственным органом, либо учеными на основании контракта.

В ходе работы над проектом создаются рабочие группы, просчитываются возможные социальные и иные последствия его действия, анализируется законодательство на предмет согласования с ним содержания проекта. Изучается аналогичное иностранное законодательство.

Подготовленный проект направляется на рецензирование к независимым  экспертам. Наиболее важные законопроекты могут публиковаться в средствах массовой информации для изучения реакции на них общественного мнения.

Эта стадия завершается  доработкой текста проекта и принятием  решения о внесении его в соответствующий  правотворческий орган.

Второй этап – официальный, поскольку процедура рассмотрения проекта нормативного правового  акта в правотворческом органе строго регламентирована законодательством  и в регламенте этого органа.

Начинается второй этап со стадии реализации права законодательной инициативы. Оно принадлежит далеко не всем субъектам права. В законодательстве строго очерчен круг таких субъектов. Право законодательной инициативы не только в праве субъекта внести законопроект в правотворческий орган, но и обязанность последнего принять его к рассмотрению. Данная стадия заканчивается официальным включением проекта в повестку дня правотворческого органа.

Особым видом правотворчества  является систематизация нормативных  правовых актов, т.е. приведение их в  упорядоченную совокупность, систему. Необходимость в проведении такого рода работ обусловлена как множественностью актов, издающихся правотворческими органами, так и быстрыми изменениями, которым в современных условиях подвержена система законодательства.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3. Современные проблемы совершенствования правотворчества Российской Федерации

 

 

Правотворчество относится  к числу юридических категорий, имеющих в равной мере научное  и практическое значение. Его надлежащая организация - необходимое условие  качества и эффективности результатов правотворчества, законов и подзаконных актов.

Оптимальная характеристика всякого объекта включает нужное соотношение его количественных и качественных показателей. В равной мере это справедливо и применительно  к системе законодательства. Между тем в течение ряда десятилетий, когда идея о безусловном соответствии воле народа любого принятого правового акта считалась аксиоматической, вопрос о качестве законов, да и об их необходимом количестве, если и обсуждался, то преимущественно как проблема прикладного порядка. Чаще всего он сводился к вопросам законодательной техники, понимаемой в узком смысле этого слова¹².

В законодательной технике  есть много недостатков.  Во времена СССР немало правовых актов, по значению не уступающих законам, принималось на уровне правительства, а в ряде случаев в виде совместных постановлений партийных и советских органов. В конце 1980г. этот порядок стал преодолеваться, так что законодательный процесс получил гораздо большее распространение. В РФ эта тенденция продолжается. В России, согласно Конституции, правотворческая деятельность осуществляется высшими (на уровне Федерации и ее субъектов) и местными органами государственной власти; непосредственно самим народом путём проведения референдума как высшего непосредственного выражения власти народа (ч.3 ст.3); субъектами Федерации – республиками, краями и областями, городами федерального значения – Москвой и Санкт-Петербургом, автономной областью и автономными округами  - путём заключения между ними договоров, содержащих общеобязательные веления.

В соответствии с Конституцией предусматривается, например, заключение договоров о разграничении предметов  ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти России и органами государственной власти субъектов Федерации. Признаётся также нормативно-правовой характер договоров, заключаемых между ними и по другим вопросам, однако само качество законов оставляет желать много лучшего. Вот некоторые типичные недостатки, присущие нынешней законодательной технике:

- принятые законы лишены  сведений относительно их авторов,  разработчиков, инициаторов, которыми  могут быть отдельные лица, коллективы, организации. В ряде случаев  это затрудняет не только их  наименование, но что не менее  важно понимание, толкование, пользование. Как известно в конце закона или другого нормативно-правового акта присутствует лишь подпись президента, либо должностного лица. Кроме того, анонимность снижает ответственность указанных лиц за должную разработку законов, способствует представлению на рассмотрение в законодательные учреждения проектов законов в сыром виде. К сожалению, в недоработанном виде они нередко поступают и на окончательное утверждение;

- название некоторых законов неоправданно растянуты, поэтому ссылаться на их титулы бесполезно. Так титул известного закона «О монетизации льгот» занимает полстраницы. Одно это делает его наименование непередаваемым, к тому же изложено оно таким языком, который невозможно понять ни с первого, ни с третьего чтения. Законодатели нередко забывают, что законы пишутся не для одних исполнителей, но, прежде всего для народа. Поэтому язык закона должен быть понятен простым людям, а не только специалистам; 

- невразумительность  закона. Например, в главе 4 земельного  кодекса об отводе земель для  «предварительного согласования» в отношении земельного участка, предназначенного для застройки. Объяснение этому понятию не дается, остается неясным существует ли «окончательное согласование», а если существует, то в каком порядке оно производится, относится согласование только к выбору земельного участка или также к предварительному утверждению проекта строительства;

- присутствие в законах  ненужного материала. Основным  содержанием законов должны быть  права и обязанности - как материальные, так и процессуальные. Практика допускает внесение в законы общих деклараций, хотя возможность «вывода» из них путем толкования прав и обязанностей является спорной;

- группировка законов  в особые отрасли происходит  обычно в тех случаях, когда  законы, имеющие общий предмет  регулирования, объединяются в кодекс. Например, земельные законы получили очертания отрасли права с принятием Земельного кодекса. Кодекс помогает пользователю обозреть в одном документе всю группу интересующих его законов, а законодателя проверить их взаимное соответствие и найти пробелы. К сожалению, не принято снабжать кодексы предметными указателями, хотя это облегчило бы пользование ими. Некоторые кодексы, например гражданский, содержат указание, что нормы гражданского права, принятые в других законах, должны соответствовать ГК. Однако «сверки» соответствующих законопроектов с ГК часто не происходит. Так, Минэкономразвития разработало в 2005 году проект закона об автономных учреждениях в сфере медицины, образования, спорта имея в виду добиться их самоокупаемости и освобождения государственного бюджета от их полного финансирования. При этом оно игнорировало, что в ГК нет понятия автономного учреждения, и что в случае признания такового о нем надо упомянуть в ГК. Кроме того, оно не определяет права и обязанности просто учреждений, потребуется разграничить эти структуры от уже известных учреждений. В противном случае неизбежны путаница, ссоры и конфликты на всех уровнях.

Как и всякая сложная  деятельность, правотворчество подразделяется на ряд взаимосвязанных операций, процедур, которые в теории права называются стадиями. В юридической литературе имеется несколько подходов к пониманию совокупности стадий, на которые подразделяется единый правотворческий процесс. Все они имеют право на существование, поскольку авторами применяются различные критерии выделения правотворческих стадий. По мнению Лазарева В.В., правотворческий процесс в Российской Федерации состоит из следующих шести стадий¹³: