Понятие и принципы местного самоуправления в РФ

§2. Принципы местного самоуправления

Принципы  местного самоуправления - это основополагающие начала и идеи, лежащие в основе организации и функционирования местного самоуправления¹³.

1. Самостоятельность решения населением  всех вопросов местного значения.

В ст. 12 Конституции РФ гарантируется, что местное самоуправление в  пределах свих полномочий самостоятельно. Это значит, что органы местного самоуправления наделяются компетенцией, принадлежащей только им, свободны в осуществлении своих полномочий и несут за это ответственность. Никто не вправе вмешиваться в  решения вопросов субъектами местного самоуправления, утверждать отменять или приостанавливать их решения, если они приняты в рамках закона.

Принцип самостоятельности местного самоуправления находит свое выражение также  в ч. 1 ст. 130, ч. 1 ст. 131 Конституции РФ.

Вместе  с тем самостоятельность местного самоуправления ограничивается лишь вопросами  собственного ведения. В соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции РФ реализация государственных полномочий, пере-

данных  органам местного самоуправления, подконтрольна государству.

2. Организационное обособление местного  самоуправления в системе управления  обществом & государством.

Конституция РФ впервые закрепила принципиальное положение о том, что органы местного самоуправления не входят в систему  органов государственной власти (ст. 12). Это также означает, что  местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. В  то же

время органы местного самоуправления могут  наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых  для их осуществления материальных и финансовых средств (ч. 2 ст. 132 Конституция РФ)¹⁴.

Конечно, деятельность органов местного самоуправления, будучи инициативной и самостоятельной, не является абсолютно независимой  и обособленной от деятельности государственных  органов. Ведь создание органов местного самоуправления и их функции определены актами органов государственной  власти и они действуют в рамках общегосударственной политики.

3. Многообразие организационных форм  осуществления местного самоуправления.

Как уже отмечалось, установление общих  принципов организации местного самоуправления относится к совместному  ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ).

В самих субъектах РФ закрепляются с учетом исторических и иных местных  традиций организационные основы и  различные формы осуществления  местного самоуправления (ч. 1 ст. 131 Конституции  РФ). Кроме того, ч. 2 ст. 130 Конституции РФ устанавливает, что местное самоуправление осуществляется гражданами через различные формы прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления.

4. Соразмерность полномочий местного  самоуправления материально-финансовым  ресурсам.

Для осуществления своих функций  и полномочий местное самоуправление должно иметь право на достаточные  материально-финансовые средства. Реальность и эффективность местного самоуправления определяются прежде всего материально-финансовыми ресурсами, имеющимися в распоряжении местного самоуправления¹⁵.

В Конституции условия местного свое выражение:

-в  признании и равной правовой  защите наряду с другими формами  собственности муниципальной собственности  (ст. 8):

-в  праве органов местного самоуправления  самостоятельно управлять муниципальной  собственностью (ч. 1 ст. 130)¹⁶;

- в праве органов местного самоуправления  самостоятельно формировать, утверждать  и исполнять местный бюджет, устанавливать  местные налоги и сборы (ч.1 ст. 132)¹⁷.

При наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями им в СО РФ определяются экономические самоуправления, которые находят в соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции РФ должны передаваться необходимые для их осуществления материальные и финансовые средства.

В проекте федерального закона РФ "Об общих принципах местного самоуправления в РФ", наряду с вышеуказанными, закрепляются такие основные принципы:

соблюдение прав и свобод человека и гражданина; ответственность  органов и должностных лиц  местного самоуправления перед местным  сообществом; государственная гарантия местного самоуправления.

^{§3. Предметы ведения и полномочия местного самоуправления}

^{Ряд закрепленных в Федеральном  законе от 28 августа  1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" положений, касающихся вопросов местного значения, очень важны, поскольку их решение на местном уровне связано с реализацией соответствующих конституционных прав граждан. К ним многие авторы традиционно относят, например, вопросы здравоохранения, образования, охраны общественного порядка, жилищного обеспечения, охраны окружающей природной среды, обеспечения противопожарной безопасности и т.д18.}

^{Исходя  из этого, некоторые  авторы, например В.И. Васильев, Н.А. Емельянов, С.Г. Соловьев, Н.И. Соломка, Г.Н. Чеботарев19 и другие, считают, что "вопросы местного значения неотделимы от государственного интереса, не остаются и не могут оставаться без влияния государства20" и вводят в науку муниципального права по аналогии с предметами совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов такое понятие, как "предметы совместного ведения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления".}

^{Так, Н.И. Соломка указывает: "Под  предметами совместного  ведения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления следует понимать не возможность тех и других органов нормативно регулировать какие-либо вопросы, а, скорее, их совместную деятельность в определенной сфере общественной жизни за счет совместных расходов в соответствии со строго определенными полномочиями... По предметам совместного ведения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации и исполнительные органы местного самоуправления образуют единую систему исполнительной власти в соответствующих субъектах Федерации".}

^{Предметы  совместного ведения  органов государственной  власти субъектов  РФ и органов местного самоуправления получили закрепление в  законодательстве ряда субъектов (Республики Саха (Якутия), Хабаровского края, Калининградской, Костромской, Самарской, Свердловской, Тульской, Тюменской областей).}

^{Наряду  с законодательством  субъектов РФ предметы совместного ведения  органов государственной  власти и органов  местного самоуправления получили закрепление  и в федеральном  законодательстве. Например, в Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации, утвержденных Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. N 137021, отражено, что органы местного самоуправления, как и органы государственной власти, создают условия для осуществления прав граждан на жилище, на охрану здоровья и медицинскую помощь, на образование, ряда других прав. В Бюджетном кодексе РФ имеется ст. 85, также подтверждающая правомерность введения понятия "предметы совместного ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления". В соответствии с данной статьей предусматривается совместное финансирование отдельных функциональных видов расходов, а следовательно, и соответствующих им полномочий, за счет средств федерального бюджета, средств бюджетов субъектов РФ и средств местных бюджетов.}

^{В соответствии со ст. 12 Конституции РФ местное  самоуправление в  пределах своих полномочий самостоятельно, а  органы местного самоуправления не входят в систему  органов государственной  власти. Поэтому для  того, чтобы предусматривавшиеся  законодательством  и рядом авторов предметы совместного ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления не нарушали конституционные положения, необходимо разграничение полномочий по указанным предметам совместного ведения.}

^{Проблема  разграничения предметов  ведения и полномочий между органами государственной  власти и органами местного самоуправления были связана, прежде всего, с несоответствием  отраслевых федеральных  законов в части  разграничения предметов  ведения и полномочий между органами государственной  власти Российской Федерации  и ее субъектов, с  одной стороны, и  органами местного самоуправления - с другой, с аналогичными нормами, содержащимися  в Конституции  РФ и Федеральных  законах об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации.}

^{Усугубляет  данную проблему и  то, что в указанных  Законах нечетко  сформулированы сами вопросы местного значения. Использование  в их тексте таких  терминов, как "организация", "содержание", "развитие", "создание условий", "участие", "содействие", не дает представления  о реальном объеме полномочий органов  местного самоуправления и их соотношении  с полномочиями органов  государственной  власти в той или  иной области общественных отношений. Например, вопросы местного значения, предусматривающие  содействие или участие  органов местного самоуправления, предполагают определенное участие  в их решении и  органов государственной  власти. Объем такого участия органы государственной  власти, как правило, определяют самостоятельно, в результате чего на органы местного самоуправления могут  быть возложены значительные обязанности, и при  этом без каких-либо дополнительных финансовых компенсаций. Либо, наоборот, по инициативе государства  степень участия  органов местного самоуправления в  решении того или  иного вопроса  может быть сведена  к минимуму.}

^{Разграничение полномочий между  уровнями власти имеет  очень важное практическое значение. Четкое разграничение  полномочий позволит избежать дублирования и параллелизма в  работе органов государственной  власти и органов  местного самоуправления. Такое разделение является основой  для распределения  собственности и  финансов между уровнями власти, поскольку  в соответствии с  п. 2 ст. 4 Европейской  хартии местного самоуправления объем собственности  и финансовых ресурсов муниципалитетов  должен соответствовать  объему полномочий местного самоуправления. Это  позволит разграничить ответственность  государства и  местного самоуправления за решение того либо иного вопроса.}

^{В юридической науке  конца XX - начала XXI в. вопросу о порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления уделялось большое внимание.}

^{Так, по мнению некоторых  авторов, например В.И. Васильева, Н.А. Игнатюк, А.Н. Кубаркова, Н.А. Шевчик22 и других, начинать процедуру разграничения предметов ведения и полномочий нужно с ревизии, систематизации правовых актов, регулирующих предметы ведения и полномочия местного самоуправления, устранения правовых коллизий. Далее, как считает А.Н. Кубарков, необходимо кодифицировать нормы, регулирующие полномочия органов местного самоуправления, закрепленные во многих отраслевых законах23. Итогом такой работы, как считает Н.А. Игнатюк, "мог бы быть реестр полномочий органов государственной власти двух уровней (федерального и регионального) и реестр полномочий органов местного самоуправления в сферах их совместного ведения. Имея такие реестры, каждый уровень власти или управления смог бы определить, какие из своих полномочий и в каком объеме делегировать, а какие осуществлять самостоятельно24".}

^{В целях установления единого порядка  разграничения предметов  ведения и полномочий органов государственной  власти и органов  местного самоуправления некоторые авторы, например О.А. Сомова, Н.А. Шевчик, А.Н. Кубарков, предлагают разработать и принять Федеральный закон "Об общих принципах разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления25". По нашему мнению, принятие подобного Федерального закона будет превышением компетенции Российской Федерации, поскольку вопрос разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления не относится к предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.}

^{Н.А. Емельянов, О.А. Сомова, Н.А. Шевчик и ряд  других авторов считают, что для разграничения  предметов ведения  и полномочий органов  государственной  власти субъектов  РФ и органов местного самоуправления необходимо принятие соответствующих  рамочных законов  на уровне субъектов  РФ. Такие законы были приняты, например, в республиках Башкортостан, Саха (Якутия), Воронежской, Тамбовской, Тюменской областях.}

^{Законами  субъектов РФ о  порядке разграничения  предметов ведения  и полномочий между  органами государственной  власти субъектов  РФ и органами местного самоуправления, в  том числе по предметам  совместного ведения  указанных органов, предусматривалась  процедура заключения договоров (соглашений) о разграничении  полномочий между  органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления по каждому из предметов совместного ведения. Сторонником договорного разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления являются С.К. Дряхлов, О.А. Сомова, Н.А. Шевчик26.}

^{Однако  практика разграничения  предметов ведения  и полномочий между  органами государственной  власти и органами местного самоуправления в Российской Федерации начиная с 2000 г. пошла по иному пути. В соответствии с Указом Президента РФ от 21 июня 2001 г. N 741 была образована Комиссия при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, название которой впоследствии неоднократно менялось.}

^{Результатом деятельности указанной  Комиссии стало принятие ряда федеральных  законов, направленных на разграничение  предметов ведения  и полномочий между  органами государственной  власти Российской Федерации, ее субъектов и  органами местного самоуправления.}